El anuncio de la candidatura de un ciudadano estadounidense a la presidencia del BID, y de los apoyos ya comprometidos por varios gobiernos (incluso el nuestro), pone el foco regional sobre un tema que hace tiempo viene erosionando la eficacia de los organismos internacionales: su politización.
La edad de oro de los organismos internacionales parece haber quedado atrás. Siempre hubo en su órbita forcejeos de países en busca de mayor influencia, pero generalmente se evitaba disolver el consenso en cuanto a la necesidad de las instituciones y a los lineamientos generales de sus políticas.
Los principales organismos internacionales contemporáneos fueron creados en postrimerías de la segunda guerra mundial en el marco de un plan maestro propuesto por las democracias vencedoras. El entusiasmo contagioso generado por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y sus entidades satélites (entre ellas las instituciones de Bretton Woods – FMI, Banco Mundial y GATT), las convirtió en imán de atracción para una generación idealista y dispuesta a trabajar para mejorar los niveles de vida de una vasta población mundial en proceso de descolonización e independencia.
Aggiornamento y cuestionamiento
Hoy en día la existencia misma de algunos organismos es cuestionada, a pesar de sus intentos de evolucionar en paralelo con un mundo cambiante y de creciente influencia de los países emergentes. Pero éstos no son el problema, si bien se encuentran con que las estructuras de poder de muchos organismos se resisten a cambiar lo suficiente para reflejar la nueva realidad.
El factor disonante es un rebrote del aislacionismo en la actual administración del principal país del mundo y un segmento influyente de la población que la apoya. Simplemente expresado, su análisis costo-beneficio concluye que el fuerte costo de contribuir y mantener a los organismos no compensa la menguante influencia que este gasto le otorga en la gestión de estas instituciones.
Hasta hoy el acuerdo informal fue que la dirección general del FMI sea desempeñada por una persona de nacionalidad europea, mientras que la presidencia del BM corresponda a un norteamericano
Hemos visto así como en tiempos recientes el cuestionamiento de organismos como la misma ONU y algunas de sus agencias (UNESCO) se ha extendido a las áreas del comercio internacional (OMC) y la salud (OMS), el medio ambiente (Acuerdo de Paris), la justicia (CIJ y UNCDH) y hasta los pactos de asistencia mutua en temas de defensa (OTAN).
Una encuesta global reciente (Pew Research 2019) muestra que un 33% de la población de los EE.UU. tiene una visión desfavorable de la ONU, mientras que en Europa la media es del 23%, en Asia el 11% (no incluye China) y en América Latina el 25%. En Rusia, la desaprobación es del 43%. Las cifras muestran que en los EE.UU. aún existe una fuerte mayoría (59%) que ve con simpatías a la ONU, lo cual hace pensar que la estrategia confrontativa de la actual administración no goce de mayoría interna.
Las estructuras de poder
La toma de decisiones en los organismos no necesariamente se rige por el principio de la igualdad de las naciones. La Asamblea General de la ONU otorga un voto por país, pero sus resoluciones no son vinculantes. En el Consejo de Seguridad, donde se toman las decisiones de real peso, cinco miembros permanentes poseen el derecho individual de vetarlas.
En los organismos financieros, por otro lado, el poder de voto de los países miembros guarda una estrecha relación con su cuota (FMI) o tenencia accionaria (BM y regionales), que en ambos casos se define en función de criterios económicos. Dada la negativa del bloque soviético en participar, en los inicios los votos de los EE.UU. y Europa Occidental conformaron una mayoría absoluta para dirigir la gestión de ambos organismos, situados en Washington.
No extraña, entonces, que haya durado hasta hoy el acuerdo informal de que la dirección general del FMI sea desempeñada por una persona de nacionalidad europea, mientras que la presidencia del BM corresponda a un norteamericano. En los bancos de desarrollo regionales (BID, ADB y AfDB) similarmente, el acuerdo informal es que serán dirigidos por una persona proveniente de la región.
Idas y venidas
Para la mayoría de los países el análisis costo-beneficio de participar es positivo: más vale estar adentro mirando para afuera que al revés. Para los “grandes contribuyentes” las opciones son distintas. Si un país hegemónico está insatisfecho con un organismo internacional, generalmente es porque no tiene suficiente control para asegurar que sus intereses sean sistemáticamente contemplados. En tal caso hay dos opciones: irse (causando un fuerte impacto presupuestario) o buscar el control.
El abandono es un regreso a la unilateralidad, un paso atrás que hace que los organismos sean menos representativos y por tanto menos útiles. Pero el país que se va recupera control de los recursos que antes enviaba al organismo y dispone de ellos de manera más directamente relacionada a sus intereses estratégicos. Un buen ejemplo es la ayuda bilateral (es decir, de país a país) para el desarrollo. Muchos países contribuyen a través de los organismos internacionales, pero mantienen sus agencias propias para disponer de partidas cuyo destino y condiciones lo determinan ellos unilateralmente.
La otra opción es quedarse e intentar lograr la voz cantante dentro del organismo. Ello produce dos niveles de politización de estas instituciones: externo, cuando países influyentes o agrupaciones de países con intereses alineados intentan convertir un organismo en una extensión de su política exterior. O si ven frustradas sus intenciones, reaccionan con amenazas de corte de apoyo presupuestario o directamente de renuncia a su membrecía. El realpolitik en acción.
Internamente, la puja por la cúpula ejecutiva tiene efectos quizás más insidiosos aún por su impacto en los cuadros profesionales, quienes intuyen que el éxito de su carrera ya no dependerá de sus méritos sino de sus relacionamientos tanto dentro como fuera de la institución. Se van tejiendo líneas de apoyo reciproco y afinidad ideológica entre personal de gobiernos y organismos, con puerta giratoria incluida.
En ambos casos, la politización cobra un peaje. En el caso del BID no está claro si el deseo de ocupar la presidencia es simplemente oportunismo por parte de integrantes de una administración caótica, o si detrás de esto hay una intención estratégica de insertar al organismo en un plan de relacionamiento de EE.UU. con la región. Lo segundo sería una novedad interesante, al menos.
Mientras tanto, no debe perderse de vista que hay elecciones programadas para los EE.UU. en noviembre y que la probabilidad de un cambio de gobierno no es poco significativa. Un organismo conducido por personeros ajenos al gobierno de turno podría tener más dificultades en lograr el apoyo legislativo a un aumento de su capital para enfrentar la reconstrucción regional frente a la pandemia.
*Doctorado en Economía por la Universidad de Stanford. Fue Director General CEMLA y Director Ejecutivo del Banco Mundial.
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