Más allá de su formulación técnica, la modificación en el cálculo de aportes al Fonasa encendió un intenso debate político. Mientras el gobierno insiste en que solo corrige inconsistencias metodológicas, la oposición prepara su estrategia parlamentaria y cuestiona el timing del anuncio, realizado en el último día del año.
Un cambio en una fórmula matemática determinará que, a partir de 2027, menos de la mitad de los trabajadores que hoy reciben devolución de aportes al Fonasa continúen beneficiándose de este mecanismo.
El presidente de la República, Yamandú Orsi, firmó un decreto que modifica la forma en que se calculan los aportes al Fondo Nacional de Salud (Fonasa) para trabajadores en relación de dependencia, pasivos y profesionales independientes. El cambio, que entrará en vigor el 1º de enero de 2026 pero cuyos efectos más contundentes se sentirán al año siguiente, ha generado una inmediata reacción política y disparado críticas desde la oposición, que ya anunció que citará al Ministerio de Economía y Finanzas para que explique la medida.
La normativa ajusta específicamente el cálculo del Costo Promedio Equivalente (CPE) mensual, un parámetro técnico que determina el tope anual de aportes al Fonasa. Según estimaciones oficiales, mientras que en 2026 unas 155.000 personas seguirán recibiendo devoluciones bajo el régimen actual, para 2027 esa cifra se reduciría a aproximadamente 81.000 beneficiarios, casi la mitad.
El núcleo técnico del cambio
El Fonasa, creado en 2007 durante el primer gobierno del Frente Amplio, se financia con aportes de trabajadores y empleadores. Los trabajadores en relación de dependencia realizan un aporte personal que varía entre 3% y 8% del salario nominal, dependiendo de sus ingresos y situación familiar, con un tope anual establecido. Cuando ese tope se supera, la diferencia es devuelta al contribuyente al año siguiente.
La modificación introducida por el decreto presidencial apunta directamente al método de cálculo del Costo Promedio Equivalente (CPE), que sirve de base para establecer dicho tope. Según el análisis técnico proporcionado por el gobierno, el método anterior presentaba dos problemas fundamentales.
- Cobertura desde el nacimiento: el cálculo anterior suponía que todos los beneficiarios habían tenido cobertura del Sistema Nacional de Salud (SNS) desde su nacimiento hasta su fallecimiento. Sin embargo, la mayoría se incorporó cuando el sistema se creó en enero de 2008, muchos años después de nacer. Al incluir períodos de la vida con valores de cápita (el costo por persona) más bajos en los que realmente no hubo cobertura, el cálculo subestimaba el CPE.
- Expectativa de vida promedio: utilizaba una única edad de expectativa de vida (74,9 años para hombres, 81,4 para mujeres), sin considerar que algunas personas viven más y otras menos. Dado que los tramos de edad más avanzada tienen cápitas más costosas, este método asignaba poca ponderación al período más oneroso para el sistema, subestimando nuevamente el CPE.
La nueva metodología corregiría estos supuestos, al abandonar el supuesto de cobertura desde la cuna, para considerar en su lugar, únicamente los últimos 18 años de cobertura efectiva –el período completo de vida del sistema– para las personas adultas. Y paralelamente, reemplaza la edad promedio única por curvas de supervivencia, una herramienta estadística que permite ponderar con mucho mayor detalle cuántas personas alcanzan cada grupo de edad y, por lo tanto, qué costo real representa para el Fonasa sostener a una cohorte a lo largo de toda su vida.
Como resultado de esta corrección “técnica”, el CPE calculado será más alto. Esto, a su vez, se traduce en un tope anual de aportes más elevado, por lo que menos trabajadores lo superarán y, en consecuencia, tendrán derecho a devolución.
Impacto inmediato y diferido
El decreto establece una transición en la aplicación.
- 2026: las devoluciones correspondientes a los aportes de 2025 se pagarán bajo el régimen actual, beneficiando a unas 155.000 personas.
- 2027: al aplicarse plenamente el nuevo cálculo, se estima que solo 81.000 personas recibirán la devolución.
Además, el cambio afecta de manera particular a los profesionales independientes y trabajadores unipersonales. Bajo el sistema anterior, este grupo aportaba hasta un techo anual sin posibilidad de generar excedentes ni, por tanto, de recibir devolución. Con el nuevo CPE más alto, ese techo de aportes se eleva, lo que se traduce en un incremento en el monto total que deberán pagar a lo largo del año.
La chispa política y la reacción parlamentaria
Más allá de su formulación técnica, la medida ha encendido un intenso debate político. La oposición ha cuestionado abiertamente el carácter “técnico” del ajuste, calificándolo como una reducción de derechos y un aumento encubierto de la carga tributaria para los trabajadores.
El diputado del Partido Nacional, Sebastián Andújar, confirmó que se solicitará la comparecencia del Ministerio de Economía y Finanzas ante una comisión parlamentaria permanente para que explique los fundamentos y alcances del decreto. “No es un simple tecnicismo, es un cambio de derechos”, advirtió el legislador en sus redes sociales.
Esta postura encuentra eco en las críticas vertidas en el espacio público y las redes sociales. En comentarios recogidos en publicaciones sobre el tema, ciudadanos expresan su descontento con frases como: “El que siempre paga los ajustes es el trabajador”, o argumentando que el sistema “está hecho para castigar al que trabaja”. Otros usuarios apuntan a la administración del sistema, sugiriendo que los recursos se destinan a “mantener malas administraciones” en lugar de mejorar la atención.
Una decisión en el último día del año
El anuncio del decreto se produjo en un contexto particular. El presidente Orsi se refirió al tema durante una charla informal con periodistas en la Torre Ejecutiva, en lo que era el último día de actividad del año. La firma del documento y su publicación prevista para el lunes siguiente marcan un ritmo administrativo acelerado, que algunos sectores opositores podrían interpretar como un intento de restar visibilidad a una medida impopular.
Contexto histórico y proyección del sistema
El Fonasa representa un pilar fundamental del Sistema Nacional de Salud uruguayo, financiado solidariamente por el conjunto de los trabajadores activos y pasivos. La posibilidad de devolución por excedente ha funcionado históricamente como un mecanismo que, además de definir un límite a la contribución, ofrecía un cierto alivio fiscal a quienes tienen ingresos más altos y, por tanto, realizan aportes mayores.
El cambio en el cálculo del CPE no es un hecho aislado en la discusión sobre la sostenibilidad de los sistemas de salud en la región. Aunque los casos son muy diferentes, en Chile el sistema de salud privado (Isapres) enfrenta una crisis profunda por fallos judiciales que le ordenan devolver excedentes cobrados a sus afiliados, en un monto que se calcula en más de 1400 millones de dólares. Este escenario ha reavivado el debate sobre el rol del Estado y la viabilidad de los sistemas mixtos de salud.
En Uruguay, la reforma apunta en una dirección opuesta: ajustar las reglas del sistema público para, según la interpretación gubernamental, corregir inconsistencias técnicas que llevaban a una subestimación del costo real. Para el Ejecutivo, se trata de garantizar que los cálculos reflejen de manera más precisa la cobertura y los costos reales del sistema, asegurando así su sostenibilidad financiera a largo plazo.
Un ajuste con amplias repercusiones
La firma del decreto por el presidente Orsi cierra el año con una medida de política sanitaria y tributaria de alto impacto. Lo que el gobierno presenta como una necesaria corrección metodológica, la oposición y un sector de la ciudadanía perciben como un recorte a un beneficio consolidado y un aumento de la carga para los contribuyentes.
Más allá de la disputa política inmediata, la medida plantea preguntas de fondo sobre el futuro diseño del financiamiento de la salud en Uruguay. El drástico recorte en el número de beneficiarios de las devoluciones –casi 74.000 personas dejarán de recibirlas a partir de 2027– liberará recursos que permanecerán en el Fonasa. La discusión sobre si estos fondos deben traducirse en una mejora en la calidad de la prestación, una ampliación de la cobertura o simplemente en un reequilibrio de las cuentas del sistema, probablemente dominará el debate en los próximos meses.
La citación del Ministerio de Economía al Parlamento, ya anunciada por la oposición, será el primer escenario de confrontación institucional sobre este tema. Allí, el gobierno deberá defender no solo la técnica detrás de la nueva fórmula, sino también la filosofía de una reforma que, sin modificar la ley, altera sustancialmente las reglas de juego para cientos de miles de contribuyentes.
