Entrevistado por La Mañana, Rafael Mosteiro profundizó acerca de su reciente trabajo en el que analiza el efecto que tienen las limitaciones de conocimiento (o ignorancia) sobre la compatibilidad o consistencia en la toma de decisiones de política pública. A su vez, explicó qué debería cambiar en el sistema político para mejorar los problemas que ha identificado en ese sentido.
Recientemente usted publicó en El Observador una columna titulada “Una oda a la ignorancia: consenso y políticas públicas”. ¿Podría comentar en forma resumida cuál es la idea que intenta trasmitir?
La columna pretende transmitir una idea muy sencilla que es que, en la toma de decisiones, se deben tomar en consideración las limitaciones de conocimientos que se poseen sobre el entorno y que podrían afectar al cumplimiento del objetivo que se pretendía lograr con la decisión.
La finalidad del artículo, entonces, bajo esta idea sencilla, es evaluar de forma abstracta el efecto que tienen las limitaciones de conocimiento (o ignorancia) sobre la compatibilidad o consistencia en la toma de decisiones de política pública.
Para ello construyo la idea en base a tres pilares de ignorancia: la agregación de preferencias individuales, la consistencia entre acción gubernamental y preferencia social, y la incertidumbre en las predicciones.
Usted habla de preferencias individuales y preferencias sociales. En algún pasaje incluso habla de la sociedad como “ente supraindividual” que debería marcar la acción gubernamental. Estas preferencias se van formando en base a información, y como la misma es imperfecta, usted parecería argumentar que se podrían dar contradicciones entre el agregado de preferencias individuales y las preferencias sociales. ¿Podría explicar a qué se refiere?
Existe una frase que suele utilizarse para resumir esa contradicción, que dice que “el total es más que la suma de las partes”. Esta surge a partir de que, para existir una preferencia social, necesariamente los individuos que conforman la sociedad deben interactuar entre sí. Dicha interacción provoca que entre la preferencia individual y la preferencia social deban emerger reglas de elección distintas a la individualidad para dirimir la decisión social. El problema es que a partir de la regla se suceden evaluaciones personales que antes no existían, donde cada individuo pondera de forma distinta los costos que le genera interactuar y el beneficio de la decisión social.
Por ende, no tiene que ver tanto con que la información sea imperfecta, sino que en la interacción se crea nueva información que es determinante para la preferencia social, pero que la preferencia social no expone y, por tanto, ignora.
Usted explica este concepto haciendo referencia al último referéndum. ¿Qué aplicación tiene este marco conceptual con la decisión de la ciudadanía a favor de confirmar la Ley de Urgente Consideración (LUC)?
El último referéndum fue un disparador para la columna y no el centro de discusión de la misma. No obstante, el marco conceptual desarrollado nos permite advertir que la interpretación del mensaje dado por la ciudadanía en la confirmación de la LUC no es trivial, teniendo en cuenta sobre todo la multiplicidad de temas contenidos en la selección de artículos a derogar.
Considerando el problema de las valoraciones individuales que se difuminan en la elección colectiva, es muy probable que determinados colectivos hayan tomado la decisión de confirmar o derogar la LUC ponderando más que proporcionalmente el tema de los artículos donde entendían que existía un mayor beneficio o un mayor perjuicio. Por ejemplo, uno podría suponer que colectivos policiales ponderaron en mayor medida el articulado de seguridad, colectivos docentes ponderaron en mayor medida el articulado de educación, y así.
Por lo tanto, esta ignorancia sobre las ponderaciones nos advierte que decodificar apresuradamente el mensaje de la ciudadanía en términos generales puede enmascarar preferencias disímiles por tema. La decodificación de un mensaje conlleva un continuo diálogo y revisión, basado en reconocer las limitaciones de conocimiento que se poseen acerca de las preferencias y de la capacidad de actuar sobre dichas preferencias.
Más adelante, citando un trabajo de Andrés Rius, usted plantea que se podrían llegar a dar situaciones en las que el sector público “pueda llegar a no determinar nunca cuál sería la política de acuerdo a las expectativas del sector privado”. ¿A qué se refiere? ¿Puede citar algún ejemplo para ilustrar este concepto?
Aquí es importante destacar que este problema es posterior a la decisión social. Superada esa etapa, a partir de la preferencia social escogida, la acción pública debería ser compatible con esas preferencias y consistente en el tiempo.
La cita refiere a un resultado donde, si se considera que las decisiones del sector público y privado dependen entre sí, la estrategia tomada por el sector público para satisfacer las demandas del sector privado modificará la estrategia del sector privado de una forma recurrente, de modo tal que en ninguna instancia el sector público determinará la política que cubra cabalmente con las expectativas de la sociedad. De alguna manera, esto implica que el sector público siempre estará corriendo atrás de las expectativas del sector privado, sin llegar a una política que sea sosteniblemente óptima en el tiempo.
Por tanto, esta ignorancia sobre la estrategia de respuesta del sector privado —y, por ende, de las expectativas de la sociedad— incide en que la evaluación de políticas públicas por parte del Estado se encuentre mermada a un proceso continuo de revisión y ajuste.
Un ejemplo que puede ilustrar este concepto es el de la regla de fijación de precios del combustible por paridad de importación. La regla se impone con el objetivo colectivo de sostener la empresa pública, pero en contextos complejos de fuertes variaciones del precio del petróleo deja de ser aplicable socialmente, en detrimento del objetivo inicial. Otro ejemplo es la reciente medida correctiva de los salarios públicos, jubilaciones y pensiones para compensar los efectos inflacionarios, medida que iría en la dirección opuesta a la política monetaria contractiva de control de la inflación llevada a cabo por el Banco Central del Uruguay desde el comienzo del actual mandato presidencial.
¿Qué implicancias prácticas tiene su trabajo? ¿Qué debería cambiar en el sistema político o en la organización institucional para mejorar estos problemas que ha identificado?
Un resultado práctico (negativo) que surge de los resultados comentados anteriormente, es que en el proceso continuo de revisión y ajuste de políticas óptimas el sistema político se vea tentado a la utilización de medidas de empaquetamiento, donde con la finalidad de evitar los cambios de estrategia privados intente cubrir la mayor cantidad de objetivos posibles. El inconveniente de este tipo de estrategia es que la multiplicidad de objetivos no suele corresponderse con la cantidad de herramientas que se poseen para el cumplimiento de los mismos, por lo cual las acciones gubernamentales se tornan inconsistentes unas con otras.
A su vez, el trabajo pone foco en la relevancia de internalizar la ignorancia en la toma de decisiones políticas. En este sentido, para los evaluadores de políticas públicas es de utilidad contar con mediciones que permitan aproximar el grado de ignorancia que se posee acerca del fenómeno sobre el cual se pretende actuar o del efecto de la política que se pretende realizar, con el fin de contrastar si la distancia entre el objetivo y lo sucedido se encuentra contemplado dentro de nuestro grado de ignorancia.
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