El Ministerio de Salud Pública finalizó el año 2024 con casi 2000 juicios en su contra, cerca de 400 más que en 2023, cuando se registraron 1610. El 62% del presupuesto de la cartera (unos 6200 millones de pesos) se destina a estos juicios de amparo. Las cifras fueron divulgadas en el seminario “Judicialización de la medicina en Uruguay: desafíos y perspectivas”, en el que expertos tanto del área de la medicina como del ámbito legal analizaron durante toda una jornada la realidad en esta materia. El evento organizado por el Ministerio de Salud Pública (MSP) y el Fondo Nacional de Recursos (FNR), con el apoyo de la Organización Panamericana de la Salud (OPS), contó con varios expositores que dieron a conocer cifras sobre lo que está aconteciendo en materia de juicios al MSP, los cuales son en casi su totalidad por reclamos de medicamentos no incluidos en el FNR.
La ministra de Salud Pública, Karina Rando, señaló que el problema con este tipo de juicios es regional y global, acotando que este mecanismo de acceso, mediante sentencias judiciales, “debilita a la medicina basada en evidencia, como pilar de la asignación nacional de recursos”. Esto es debido a que “existe el riesgo de que, al priorizar demandas individuales sin respaldo sólido, el sistema sanitario termine financiando tratamientos de dudoso beneficio, con dineros que estaban destinados a tratamientos altamente costo-efectivos, generando así un alto costo de oportunidad”.
Juicios en incremento
El doctor Augusto Roca, de la División Jurídica del MSP, explicó el marco legal para los reclamos de los medicamentos. Roca es el encargado de la defensa del MSP en los juicios por medicamentos de alto costo. Los recursos de amparo fueron escalando en los últimos años, detalló Roca. En 2002 fueron 754, en 2021 alcanzaron 949 y en 2022 llegaron a 1437. Para el 2023 fueron 1610 y al principio de diciembre de 2024 ya se llegaba a 1875. Se estima que podrían haberse acercado a los 2000 al finalizar el año. Estas cifras pertenecen al MSP, ya que en algunos casos también se demanda al FNR.
Los reclamos son en un 80% de los casos por medicamentos y el 20% restante por prestaciones, tratamientos o procedimientos médicos. El 96% de los juicios se realiza en tribunales de lo contencioso administrativo o juzgados civiles y un 4% en juzgados de familia. En este último caso, los reclamos mayormente son por temas relacionados con tratamientos de fertilidad.
Los juicios de 2024 fueron mayormente en Montevideo, donde llegaron a ser 1756 al 5 de diciembre del año pasado. En el interior, la mayoría de los reclamos se efectuaron en Rivera, Salto, Paysandú y Maldonado. El costo de los medicamentos comprados por el MSP para cumplir con las sentencias judiciales también ha escalado. En 2018 fue de 360 millones de pesos (unos 8,5 millones de dólares) y para 2023 llegó a 3846 millones de pesos (91 millones de dólares).
La visión legal
La Dra. Beatriz Venturini Camejo, ministra del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de Primer Turno y docente, presentó la mirada del área judicial, reflexionando sobre el rol del juez en procesos sobre prácticas médicas. Dijo que la judicialización de la medicina “viene desde hace mucho tiempo”, cuando los médicos comenzaron a ser demandados por pacientes o familiares de estos. Uno de los puntos principales que influyó en esto fue la Ley de Relaciones de Consumo, en la que se ve a los pacientes como consumidores, ya que la referida ley no abarca solamente bienes, sino también servicios y todas las actividades profesionales.
Venturini Camejo dijo que los médicos cuestionaron esa ley, ya que se preguntaban “qué tiene que ver un juez con estos temas”, pero al existir un conflicto (médico-paciente) son los jueces quienes tienen jurisdicción para resolverlo.
También recordó algunos aspectos de la 55ª Reunión de Ministros de Salud del Mercosur, realizada el año pasado, en la que uno de los temas centrales fue la judicialización del acceso a medicamentos de alto precio. Uruguay, en ejercicio de la presidencia pro tempore, impulsó la creación de un grupo de trabajo para abordar esta problemática y desarrollar estrategias conjuntas. Al respecto, la ministra del Tribunal de Apelaciones consideró positivo que el tema se pusiera en agenda. “Cómo no nos va a preocupar a nosotros si tenemos que resolver en cuatro días” cuando se presenta un recurso de amparo, señaló.
Para Venturini Camejo, un punto central en esta discusión es el artículo 44 de la Constitución. Este señala: “El Estado legislará en todas las cuestiones relacionadas con la salud e higiene públicas, procurando el perfeccionamiento físico, moral y social de todos los habitantes del país. Todos los habitantes tienen el deber de cuidar su salud, así como el de asistirse en caso de enfermedad. El Estado proporcionará gratuitamente los medios de prevención y de asistencia tan solo a los indigentes o carentes de recursos suficientes”.
La frase final de “El Estado proporcionará…” significa, para la magistrada, “la tumba de los cracks” de cualquier ley que intente regular el suministro de atención sanitaria. Indicó que a nivel de los tribunales hay dos tendencias. Una, ampliamente mayoritaria, sería la “amparista”, ya que toma el artículo 44 de la Constitución. Y la otra “no amparista”. Esto dentro de un marco en el que ha ido cambiando la jurisprudencia a favor de una tendencia netamente “amparista”. Recordó que el juez tiene como primera norma en consideración la Constitución y la Suprema Corte de Justicia (SCJ), por mayoría, entiende que son inconstitucionales las normas que se oponen al artículo 44 de la Constitución. Por otra parte, la SCJ no tiene competencia en materia de amparos, pero sí en inconstitucionalidad. La doctora Venturini Camejo, a título personal, opina que la SCJ debería tener competencia en algunos amparos. De esta manera los resolvería sin pasar esa decisión a los tribunales de apelaciones. “Eso ayudaría en este tema”, cerró su disertación.
“Lo que se viene es peor”
Otra de las expositoras fue la contadora María Ana Porcelli, directora general del FNR. Dijo que los médicos informan a los pacientes sobre nuevos medicamentos, los cuales no están en el FNR, “y hasta les dan el teléfono de los abogados” para presentar los recursos de amparo. Estos se entienden como un medio judicial para proteger los derechos humanos cuando se considera que una autoridad los está violando.
El 81% de los amparos otorgados son de pacientes de mutualistas y el 19% de salud pública. Mientras que en 2018 la mayoría de los amparos (58%) los presentaba el estudio jurídico de la Udelar; en 2023, el 92% de los reclamos partió de estudios privados de abogados.
Porcelli coincidió con otros expositores en que al aplicarse el artículo 44 de la Constitución por parte de los jueces, “el tema ya está resuelto”. Señaló que en Uruguay es donde existen la mayor cantidad de recursos de amparo en la región, a pesar de la cobertura de salud y la inclusión en el FNR de medicamentos a los cuales pacientes de otros países del Mercosur no pueden acceder por sus prestadores de salud. “Uruguay está perdiendo el costo de oportunidad”, sentenció. Esta reflexión se debe a que la incorporación de medicamentos en el FNR a impulso de los recursos de amparo deja de lado a otros que podrían ofrecer una cobertura mayor de pacientes.
Hasta setiembre de 2024, el FNR ha invertido 370 millones de dólares, de los cuales el 77% fue para actos médicos y un 23% para medicamentos. En 2025 se espera que el gasto en medicamentos sea del 25%.
El número de pacientes que recibieron medicamentos del FNR también aumentó de 5778 en 2014 a 13.790 en 2023, con la característica de que cada vez hay más enfermedades crónicas cubiertas.
Sobre los amparos judiciales, la directora del FNR manifestó que “lo que se viene es peor” y se pone en duda la sostenibilidad financiera del sistema. Esto se debe a los nuevos tratamientos que han surgido. “Se han incorporado muchísimos tratamientos y nunca alcanzan ni van a alcanzar, ya que ahora hablamos de diagnosticar enfermedades siete años antes de que vengan. Y hoy acceden a los amparos los que pueden pagar un abogado”, agregó.
En 2023 se tuvo que pagar 100 millones de dólares por compra de medicamentos por condenas judiciales. Dentro de los medicamentos, en 553 amparos, hay 100 principios activos diferentes y el 30% de los medicamentos que se solicitan por acciones judiciales no está registrado en Uruguay. “Hay medicamentos que ni han sido evaluados en el país”, dijo Porcelli. A esto agregó que cuando hay una condena, el MSP tiene 24 horas para traer ese medicamento desde cualquier parte del mundo y nunca bajan los costos de 30 mil dólares por mes. El 64% de los medicamentos son para pacientes oncológicos o hematoncológicos.
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