El lunes 20 de mayo Un Solo Uruguay (USU) realizó en el Parlamento, específicamente en el marco de la Comisión de Futuros que integran todos los partidos, un evento para dar a conocer los avances obtenidos en el acuerdo nacional que pretende poner en funcionamiento los consejos consultivos honorarios en áreas fundamentales para la economía y el desarrollo del país.
Recordemos que, en julio del año pasado, en el salón de eventos especiales del Palacio Legislativo, USU presentó y entregó un documento a los legisladores presentes: Una patria para todos, en el que se desarrollaba esta idea. Y vale recordar también que en aquella instancia el senador por Cabildo Abierto Guido Manini Ríos apuntó que en nuestra Constitución ya está dispuesta la posibilidad del crear un Consejo de Economía Nacional.
En ese sentido, esta no es la primera vez que se discute este tema en Uruguay. De hecho, hay que decir que desde 1934 –la reforma constitucional que estableció la posible creación de un Consejo de Economía Nacional en sus artículos 207 y 208– hasta el 2005, cuando el Frente Amplio durante el gobierno de Tabaré Vázquez quiso instituirlo redactando la Ley 17.935 del 15 de diciembre de 2005, y el Decreto 299/006 del 29 de agosto de 2006, se recopilaron varias iniciativas para constituir este consejo sin éxito.
Sin embargo, esto no quiere decir que nuestros constituyentes hayan cometido un error al momento de concebir esta posibilidad en nuestra Carta Magna, sino todo lo contrario. El Consejo de Economía Nacional fue pensado en un momento crucial del proceso de modernización de nuestro país en el que se veía necesario coordinar esfuerzos en procura de un objetivo común: el bien de la República, ya que la década del 30, producto de los coletazos que tuvo en el mundo la crisis del 29, produjo en nuestra región y en Uruguay un escenario en el que era imprescindible realizar reformas. De hecho, fue en este período de entreguerras y postguerra que Francia, y luego Alemania Federal, implementaron la figura del Consejo de Economía Nacional para fomentar e impulsar el crecimiento y el desarrollo económico en clave de país tras los efectos de las dos guerras mundiales.
Así, en la constitución de 1934, siguiendo una tendencia mundial que buscaba fortalecer los pilares de la República y la economía en un momento de incertidumbre, en su artículo 207 la Constitución expresaba lo siguiente: “La ley podrá crear un Consejo de la Economía Nacional, con carácter consultivo y honorario, compuesto de representantes de los intereses económicos y profesionales del país. La ley indicará la forma de constitución y funciones del mismo”. Y en su artículo 208 añade y concluye: “El Consejo de la Economía Nacional se dirigirá a los Poderes Públicos por escrito, pero podrá hacer sostener sus puntos de vista ante las Comisiones Legislativas, por uno o más de sus miembros”. Hay que mencionar además que estos dos artículos han permanecido incambiables a pesar de que pasaron cinco reformas constitucionales (1942, 1954, 1967, 1996 y 2004), lo que de algún modo evidencia que la idea de crear un Consejo de Economía Nacional siempre ha estado presente.
No obstante, más allá de algunos proyectos de ley, como el de Salvador García Pintos de 1955 que no llegó a instrumentarse –probablemente por el propio fragmentarismo cultural del Uruguay– y de la ley que realizó el Frente Amplio que, a pesar de que fue instrumentada, incurrió en varios errores al momento de su redacción que hicieron imposible su creación efectiva, parece esta una ocasión oportuna para volver a poner el tema en discusión.
No olvidemos que, durante la crisis del 2002, la Concertación para el Crecimiento se propuso objetivos muy similares a los que plantea hoy USU. Y quienes conocimos de cerca a Hugo Manini Ríos –que cumplió un papel fundamental en la Concertación– sabemos que la creación de un Consejo de Economía Nacional estaba entre sus ideas pilares. Y parece haber sido esta experiencia, obviamente, la que haya influido para que el primer gobierno del Frente Amplio se propusiese su creación.
¿Pero por qué fracasó entonces el proyecto del Frente Amplio para establecer definitivamente un Consejo de Economía Nacional?
El primer problema de la Ley 17.935 comienza en su artículo 1, cuando expresa que “el Consejo procurará representar la opinión de los representantes de los intereses económicos, profesionales, sociales y culturales del país de acuerdo con la integración del cuerpo, establecida en el siguiente artículo”. Según Federico Pereira Lucas, en un trabajo publicado en la Revista de la Facultad de Derecho, Nº 37, jul.-dic. 2014, titulado “El Consejo de Economía Nacional: breve estudio de un órgano constitucional largamente olvidado”, manifiesta que “la Constitución previó, en el art. 206 que el CEN debía estar compuesto por representantes de ‘los intereses económicos y profesionales del país’. A estos últimos, la ley del Frente Amplio le agrega la representación de los intereses ‘sociales y culturales’, entrando en la fina línea que separa lo constitucional de lo inconstitucional. La Constitución previó únicamente la tutela de esos dos intereses originarios, y de haber querido agregar otros, lo hubiese hecho, o al menos pudo haber dado la posibilidad de hacerlo, y no fue así. Sostenemos, de esta forma, que los artículos 1º de la Ley 17.935 y 2º del Dec. 299/006 son, por lo anteriormente dicho, inconstitucionales”.
Pero, además, los legisladores excluyeron del análisis detallado que realizó Salvador García Pintos en la exposición de motivos de su proyecto de ley Consejo de Economía Nacional la idea que también retoma el trabajo de Pereira en un sentido más activo, al indicar que los legisladores crearon al Consejo como un órgano cuya consulta es optativa.
“La función del Consejo no puede ser sino de simple asesoramiento, aún sin que lo hubiera previsto la Constitución cuando expresa que el Consejo será de carácter consultivo. La función de gobierno está atribuida a los poderes constitucionales, función que no puede ser limitada por ningún órgano, ni delegada en ningún órgano. Pero ya no es clara la segunda proposición, a saber, que la ‘consulta’ no puede ser preceptiva, cuando se trate de leyes económicas o que afecten indirectamente a nuestra economía, ¿surge esta imposibilidad del texto constitucional o de la naturaleza de nuestras instituciones democráticas? No surge del precepto constitucional que nada dice al respecto, como veremos más adelante. Y para nosotros, tampoco existe desde el punto de vista de nuestra estructura institucional impedimento para que la consulta sea preceptiva” (Salvador García Pintos).
Por su parte, Pereira sostiene que “sería conveniente incluir más preceptividad en la consulta; con la advertencia de que esto no quiere decir que tengan carácter vinculante, es decir, que sus dictámenes, opiniones, consultas y proyectos obliguen a la Administración, sino que deben obligar a la misma a tenerlas en cuenta, que no es lo mismo”.
La creación de un Consejo de Economía Nacional podría ser un instrumento que permita al Uruguay pensar su desarrollo en clave de país, tal como lo manifestó USU el lunes y Guido Manini Ríos en más de una ocasión. Pero para que su creación sea efectiva y perdurable debe evitar o prever algunos aspectos que con anterioridad han sido soslayados, sobre todo por la ley del Frente Amplio, como ya lo hemos expuesto. Por su parte, Salvador García Pintos en su proyecto enunciaba que la creación de un Consejo de Economía Nacional debía evitar el gigantismo en la constitución del Consejo. Confiar, no a los intereses de grupo, sino a la técnica de personas ajenas a ellos la concreción de la respuesta a las consultas que se hagan sobre la conveniencia de las leyes desde el punto de vista del interés general. Prescindir de la intervención oficial o de funcionarios públicos en integración del Consejo. Prescindir de la designación por la vía del sufragio individual de los gremios o grupos económicos. Consulta obligatoria o conocimiento de oficio por el Consejo de los proyectos de ley o de decretos que afecten la economía.
En definitiva, hay que volver a reactivar el Consejo, aprovechando esta nueva oportunidad en que el tema ha vuelto a salir a la luz, pero teniendo en cuenta los aciertos y los errores realizados, ya que un organismo de este tipo, puede obrar realmente por el beneficio y el bien de todos.
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