En los últimos días hemos visto declaraciones de referentes políticos sobre la autonomía y el cogobierno en la Universidad de la República, en algunos casos ponderándolos y en otros denostándolos. Aquí me propongo analizar qué se entiende por gobierno en las universidades y el significado de la autonomía.
El término Universidad deriva de la palabra latina universitas, que significa el conjunto integral y completo de los seres particulares o elementos constitutivos de una colectividad cualquiera. La primera universidad europea, la de Bolonia, nació como una reunión de discípulos que buscaban y elegían a sus maestros (universitas scholarium), y otras, como la de París, como una reunión de maestros a disposición de sus discípulos (universitas magistrorum). Con esto quiero significar la importancia que desde sus orígenes tiene la distinta atribución de gobierno: estudiantes que eligen a su rector y a sus maestros y que establecen las obligaciones de los estudiantes y cuidan de su cumplimiento.
Al considerar a las universidades como comunidades desde una perspectiva política, se observa en una compleja y fragmentada estructura social, donde conviven diversos grupos sociales que defienden objetivos estratégicos distintos y ejercen presiones para obtener medidas políticas favorables, haciendo uso del poder y la fuerza cuando la situación lo amerite.
Para la redacción de este artículo recurro a la tesis doctoral de Alberto Benítez-Amado (2019)[1] sobre el gobierno de las universidades, quien describe algunas de las teorías que analizan organizativamente a las universidades en el ámbito europeo.
Concepto de autonomía en el ámbito europeo
Según Benítez, las universidades no han sido tradicionalmente entidades autónomas con capacidad propia para la toma de decisiones, estando siempre limitadas por la acción de actores externos como el Estado, o internos como los profesionales académicos. En este sentido, nos afiliamos a la definición de Meyer, que utiliza el término autonomía para referirse a las entidades que poseen independencia y soberanía, que establecen autónomamente sus objetivos colectivos y con base en sus propios intereses gestionan sus recursos, actúan con racionalidad y establecen límites organizativos claros.
Benítez sostiene que el grado de autonomía estratégica de las universidades está dado por seis factores: la discrecionalidad en la asignación de recursos; discrecionalidad en las decisiones y políticas de selección y contratación de su personal; dependencia de la financiación pública-estatal; discrecionalidad en la selección de estudiantes y en el diseño y evaluación de sus programas académicos y evaluación; discrecionalidad en la configuración de sus estructuras y subunidades organizativas; y dependencia de las élites científicas para la fijación de prioridades de investigación, y para la introducción de instrumentos basados en el rendimiento.
El autor concluye que en el ámbito europeo las universidades tienen una autonomía organizativa limitada, debiendo considerarse el contexto nacional en el que se insertan y la dependencia con su pasado histórico y cultural.
El gobierno de las universidades en el ámbito europeo
En el ámbito europeo la organización universitaria contemporánea está basada en las facultades, los institutos de investigación y los departamentos. En general el gobierno universitario es centralizado institucionalmente por la figura del rector/presidente, que es quien ejerce el liderazgo organizativo, quien tiene una capacidad limitada de influencia sobre los órganos universitarios al disponer de un poder efectivo limitado para controlar a sus grupos internos de poder. El rector es una figura, con un perfil de gestor, político o administrador, que actúa como máximo representante institucional de la universidad y asume sus funciones de organización, administración y gobierno.
Desde la perspectiva de dónde reside el poder en las universidades, se entiende que la tendencia predominante es la que ejerce el control sobre los recursos, que es una de las fuentes primarias del poder. En cuanto a la autoridad, Benítez sostiene que en las universidades hay tres niveles diferenciados donde reside la autoridad: los departamentos y las facultades constituyen la forma de organización primaria de los profesores, estructurada en torno a un sistema de autoridad profesional; el aparato administrativo de las universidades conforma el segundo sistema de autoridad, en este caso burocrático; y en último lugar las estructuras de dirección cuya autoridad es legitimada por su elección o designación. Generalmente, los grupos de interés están representados por los profesores y los estudiantes como actores principales, los directores de los departamentos e institutos de investigación, los decanos de las facultades, los órganos representativos, los órganos políticos o de dirección y los rectores-presidentes de universidades.
En el ámbito europeo, la gobernanza institucional de la educación superior ha sido tradicionalmente interpretada en tres corrientes o modelos: el modelo napoleónico, propio de sistemas donde la política universitaria es orientada claramente desde el Estado (Francia, Italia, España y Portugal); el modelo continental humboldtiano, caracterizado por la influencia de sus profesionales académicos (Alemania, Suiza y Bélgica); y el modelo anglosajón típico de sistemas universitarios influidos por las lógicas competitivas del mercado (Reino Unido y Países Bajos).
En general, las universidades europeas, además de contar con un órgano ejecutivo (rector, vicerrectores) se integran con al menos dos órganos colegiados con diversas funciones institucionales de representación, control y supervisión, asesoramiento y dependiendo del país se nominan “Claustro universitario” (España), “Consejo de Universidad” (Países Bajos), “Asamblea General” en algunas universidades de Suiza y Portugal, etcétera.
Respecto a la agilidad en la toma de decisiones, se observan dos grupos definidos, el primero y mayoritario, presenta estructuras reducidas y más operativas que facilitan la toma de decisiones: Países Bajos, Italia, Portugal y Reino Unido, Alemania y Francia. En cambio, en otros regímenes de gobierno universitario con estructuras decisionales asamblearias se observa una lentitud y dificultad en la adopción de decisiones, como el caso de España.
Asimismo, en la mayoría de las universidades europeas públicas se cuenta con un órgano de supervisión (Consejo de Universidad, Consejo de Administración o de Directores, Consejo Social, Consejo Guardián o de Administración, etcétera) cuya función es la salvaguarda de los intereses generales en las universidades, lo que significa la defensa del bien común como organizaciones de servicio público que son y de supervisar la actividad económica y financiera de las universidades.
Conclusiones
El gobierno universitario europeo presenta algunas características comunes a pesar de la diversidad y heterogeneidad, cabe destacar su configuración en torno a tres estructuras diferenciadas: una estructura ejecutiva formada por el rector-presidente y uno o dos órganos colegiados de dirección y gobierno; un órgano académico que generalmente actúa como máximo órgano representativo de los grupos sociales internos; y un órgano de supervisión y control donde normalmente estar representados agentes sociales externos.
La universidad considerada como comunidad está conformada por grupos sociales que participan en la elección, generalmente democrática, de sus representantes que son quienes defienden sus intereses y preferencias dentro del gobierno universitario.
Con relación al poder institucional dentro de los sistemas de gobierno universitario en el ámbito europeo, no hay una separación clara entre los órganos internos que lo forman, quienes no actúan con independencia unos de otros. En general se presentan tres tipos ideales de gobierno universitario: presidencialista o rectoral, tutelado por partes interesadas externas, y representativo o asambleario.
Respecto a la autonomía puede afirmarse que las universidades que emergen en cada país y su naturaleza estratégica son producto de un conjunto de elementos asociados a su entorno institucional, al que se agregan factores históricos y otros elementos contextuales que inciden en la naturaleza organizativa y en el funcionamiento de las universidades, al condicionar su autonomía organizativa y el desarrollo de sus capacidades organizativas.
Por último, en el ámbito europeo se observa un carácter continuamente transformativo del modelo de gobierno universitario existente, con presiones para evolucionar de un tradicional modelo de autogobierno académico hacia un sistema más gerencialista, profesionalizado, y abierto a la sociedad como elementos que mejoran la eficacia, la eficiencia y la adaptación al entorno.
*Coronel retirado del Ejército Nacional/licenciado en Educación Udelar/especialista en Derecho Internacional Público Udelar/Docente
[1] Benítez-Amado, Alberto (2019). El Gobierno de las Universidades en España. Análisis comparativo, transformaciones recientes y adaptación al entorno. Tesis doctoral. Doctorado en Derecho, Gobierno y Políticas Públicas. Consejo Superior de Investigaciones Científicas y Universidad Autónoma de Madrid.
TE PUEDE INTERESAR:
