A pesar de la considerable experiencia acumulada junto a las enormes cifras transferidas a países en distintas etapas de desarrollo, los éxitos han sido pocos y en general han ido contramano a la ortodoxia económica que predominó en su momento. Surge ahora un enfoque más ecléctico que otorga mayor protagonismo a las políticas de promoción sectorial.
La economía del desarrollo puede definirse como aquella rama de la disciplina madre que estudia las formas de organizar los recursos y las instituciones de los países para aumentar su producción y distribución de bienes y servicios en busca de un sostenido progreso social y mayor prosperidad.
Es una de las ramas más jóvenes de la disciplina, asomando formalmente junto al comienzo del proceso de descolonización de los imperios europeos en la posguerra. También en aquellos años aparecen los primeros organismos internacionales dedicados a promover el desarrollo económico (Banco Mundial y los regionales) por lo cual coinciden en el tiempo tanto las teorías y su aplicación, permitiendo así una retroalimentación entre ellas.
En los 70 años transcurridos ha habido éxitos y fracasos entre muchas experiencias individuales de estrategias adoptadas por países, modas impulsadas por organismos y preferencias expresadas por donantes, pero el balance transitorio parece indicar que los resultados en general no han satisfecho las expectativas creadas. Preocupa la baja movilidad de muchos países en términos de escalar posiciones en la tabla de ingresos promedio, a pesar de los cuantiosos recursos vertidos.[i]
Naturalmente, esto lleva a cuestionar la efectividad de las estrategias de asistencia implementadas y la solidez de los supuestos teóricos que las respaldan. En el plano teórico, la oposición tradicional ha sido entre el enfoque clásico (“poco gobierno, mercados libres”) y el estructuralismo (“la cancha está flechada, hagamos la nuestra”). O, en otras palabras, apertura versus proteccionismo. Pero los pobres resultados en ambos casos han llevado a buscar enfoques alternativos.
La sociedad de los economistas difuntos
El inefable Keynes observaba[ii] que “los hombres prácticos, que se consideran sumamente exentos de toda influencia intelectual, suelen ser esclavos de algún difunto economista”. El problema es cuál: ¿Smith, Marx, el propio Keynes o alguna estrella menor del firmamento intelectual económico?
Tratándose de los hombres prácticos que dirigieron los esfuerzos por desarrollar los países que no participaron en la revolución industrial –en su mayoría independizados en los siglos XIX y XX– la fuente de inspiración preternatural de su sentido común parece haber sido los clásicos del siglo XVIII.
Pero el modelo clásico con su papel reducido para el Estado en los mercados y su recurso al goteo como política distributiva no hizo más que reafirmar las estructuras existentes, ya no bajo la tutela colonial ibérica sino de la clase dirigente emancipada. América Latina ofrece claros ejemplos.
Se suponía que alcanzaba con la pacificación interna para crear las condiciones necesarias para el desarrollo, y con esa fórmula algunos países lograron insertarse en el esquema de especialización internacional según ventaja comparativa que imperaba en aquel entonces (Globalización 1.0), al punto de alcanzar niveles de ingreso comparables a las potencias industriales. Caso nuestro, por ejemplo.
El estructuralismo
Sin embargo, la fragilidad de dicha estrategia fue puesta en evidencia por las conflagraciones mundiales y la Gran Depresión, cuyos estragos enfatizaron la necesidad de contar con alguna actividad industrial básica para disminuir aquella dependencia extrema de un comercio exterior imprevisible en cuanto a las condiciones de acceso a los mercados. Así surgió la teoría del estructuralismo.
El estructuralismo tomó su nombre de las estructuras que a su entender bloqueaban el crecimiento bajo el esquema clásico: 1) estructuras fijas de dotación relativa de factores y recursos de producción; 2) estructuras rígidas en la tenencia de tierras y la representación política; 3) estructuras monopólicas en los mercados internos con precios rígidos, y 4) estructuras desfavorables en los mercados mundiales con una tendencia de desvalorización de los productos primarios frente a los bienes industrializados (esto último asociado con Raúl Prebisch).
Su receta consistía en fomentar la creación de industrias locales sustitutivas de las importaciones, lo cual tuvo una repercusión positiva inicial en el nivel de empleo, el crecimiento productivo y la balanza comercial. Pero la aplicación indiscriminada del proteccionismo –incluyendo actividades en la cual no existía ventaja comparativa alguna– llevó eventualmente a situaciones insostenibles en las cuales todas las herramientas macroeconómicas del gobierno (fiscal, cambiaria, tasas de interés, comercial) apuntalaban a un sector ineficiente a expensas de los demás.
Regreso a los clásicos
Fueron los excesos del proteccionismo que terminaron llevando sus practicantes a un sinfín de crisis externas, cambiarias, bancarias e inflacionarias, en un contexto de prolongado estancamiento productivo. Finalmente, ya sea por convicción, imposición de acreedores o simplemente falta de alternativas, la mayoría regresó a la apertura en su versión neoclásica que se ha dado en llamar el Consenso de Washington.
Pero la nueva versión neoclásica ya no sólo recomendaba el libre comercio, sino que venía reforzada de aditamentos tales como el libre ingreso de capitales, la privatización de empresas públicas y la adopción de reglas fiscales, todo destinado a promover una segunda etapa de globalización (2.0) con nuevas oportunidades de inversión para empresas multinacionales. Políticas que en muchos casos los países industrializados fueron los primeros en descartar ante las circunstancias extraordinarias de la gran crisis financiera del 2007-08.
Como resultado, los países en desarrollo y los mismos organismos internacionales[iii] han ido diluyendo sus dogmatismos neoclásicos y adoptando mayor flexibilidad frente a las incertidumbres del mundo contemporáneo. Así ha ido surgiendo un nuevo enfoque desarrollista con elementos propios y otros provenientes de los enfoques anteriores.
El Nuevo Estructuralismo
Sin entrar en los aspectos conceptuales de fondo, este enfoque se destaca por proponer un mejor equilibrio entre mercado y estado con relación a las decisiones que impactan los caminos de crecimiento de una economía. En el largo camino entre una economía agraria de subsistencia hacia una economía de avanzada industrialización hay distintas etapas. En cada una de ella el Estado debe estar listo para proveer la infraestructura y capacitación necesarias para seguir progresando. Ello sugiere un amplio campo de acción del Estado en las políticas de promoción sectorial.
Algunos aspectos noveles en cuanto a políticas económicas son:
- Ni apertura comercial total, ni sustitución de importaciones a ultranza. Debe predominar una idea de gradual “reemplazo de importaciones” –especialmente de los insumos intermedios en las cadenas de valor operadas por empresas multinacionales– cuando se juzga que el país anfitrión podrá llegar a producirlos con eficiencia.
- El libre ingreso de capitales financieros especulativos puede introducir complicaciones en el manejo de las políticas monetaria y cambiaria, con repercusiones en el nivel de actividad y empleo. Los países receptores deben reservarse el derecho de fijar las condiciones de admisión.
- La tasa de interés debe utilizarse primordialmente como herramienta contra cíclica y de estímulo a la inversión.
- Las necesidades de infraestructura y capacitación correspondientes a las distintas etapas de evolución de una economía pueden financiarse con impuestos a la exportación de productos primarios.
(*) Doctorado en Economía por la Universidad de Stanford. Ex Director Ejecutivo del Banco Mundial.
[i] Ver, por ejemplo, “After the Crisis: Industrial Policy and the Development State”, Robert Wade, (LSE), mayo 2010.
[ii] Al concluir su “Teoría General de Empleo, Interés y Dinero”
[iii] Ver “New Structural Economics: A framework for rethinking development”, Lin, Justin (World Bank, febrero 2010)
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