Las ideologías económicas que privilegian el funcionamiento irrestricto del mercado suelen basarse en la noción de que en materia productiva algunos humanos hacemos algunas cosas relativamente mejor que otros. En el plano interno esto lleva a recomendar la especialización como principio de organización económica, mientras que en el plano internacional el concepto equivalente es el de ventaja comparativa. Sería de esperar, entonces, que los principales exponentes del modelo de democracia liberal de mercado que actualmente rige en el mundo apliquen a rajatabla este principio.
Pensaríamos, por ejemplo, que Europa y Japón dedicarían todas sus energías a la exportación de productos de alto contenido tecnológico, a cambio de importar sus necesidades de alimentación desde países mejor dotados en materia de recursos naturales y climáticos para la agricultura y ganadería. Solo quedarían en producción aquellas tierras cuya productividad fuese competitiva con la de los países mas favorecidos por la naturaleza.
Sin embargo, este no sucede así: muchos países subsidian directamente a sus productores rurales mediante transferencias fiscales directas para mantenerlos en actividad, a la vez que erigen barreras arancelarias y no arancelarias para asegurar que el mercado interno de consumo de estos productos se abastezca de esta producción nacional subsidiada.
En Uruguay no sólo conocemos de sobra las dificultades de penetración comercial en estos mercados, sino que en algunos casos hasta nos hemos visto desplazados de terceros mercados por el exceso de producción agropecuaria subsidiada que se origina en dichas latitudes.
El proteccionismo agrícola –a pesar de contradecir las conclusiones más básicas del sistema de mercados– es una práctica muy difundida en el mundo industrializado. A tal punto que fue la roca contra la cual naufragó la Ronda de Doha que buscaba profundizar la liberalización del comercio internacional en el marco del hoy extinto GATT.
Política y población
Al tratar de comprender este fenómeno, la primera pregunta que debemos hacernos es ¿quiénes se benefician de estas políticas? Bueno, obviamente los principales beneficiados son los propios productores agropecuarios que perciben por su actividad un ingreso sustancialmente mayor al que resultaría de operar a precios de mercado. Este es el objetivo de la política.
Los perjudicados son, en primer lugar, los consumidores del mercado interno quienes deben afrontar precios sustancialmente mayores a los que rigen en los mercados internacionales y además –como contribuyentes– costear las transferencias al sector beneficiado en caso que la recaudación fiscal por los aranceles (y en el caso de la Unión Europea, las transferencias intracomunitarias) sean insuficientes.
Los otros grandes perjudicados son los productores eficientes de otros países que no pueden realizar en los mercados protegidos los beneficios de su ventaja comparativa.
La segunda gran pregunta es por qué –siendo una minoría en términos demográficos– el sector agropecuario de estos países se ve tan favorecida por esta política. Existen varias respuestas, pero la primera es lo que en economía se conoce como el problema de la acción colectiva.
Consiste en que es mucho más fácil movilizar políticamente un grupo de presión bien definido y con sumas importantes de ingreso individual en juego (como los productores rurales) que organizar una inmensa masa difusa de personas de diversas características (como los consumidores) que en última instancia no considera que el perjuicio individual sea tan grande como para justificar movilizarse.
Esta misma característica de homogeneidad demográfica de las zonas rurales en los países nórdicos refuerza su importancia como bloque electoral. Naturalmente conservador y con fuerte apego a valores tradicionales como la patria, el deber, la familia, la iglesia y la relación simbiótica entre trabajo y tierra, su peso electoral es decisivo a tal punto que ningún partido político con aspiraciones osaría proponer una retracción en los beneficios adquiridos por el sector.
Asimismo, el mantenimiento de un nivel de vida superior al que resultaría en la ausencia de los subsidios evita el fenómeno de la migración rural hacia las periferias urbanas con todo el impacto negativo en términos sociales y fiscales que ello implica. Los subsidios son una forma de mantener la gente en el campo y enlentecer la concentración de tierras en manos del “agribusiness” en escala corporativa.
América del Norte
Europa conforma un típico caso donde las consideraciones políticas –tanto internas de los países miembros como comunitarias– se imponen a las recomendaciones de las propias teorías económicas que la región enarbola, en un acto de existencialismo que enorgullecería al propio Sartre.
En los EE.UU. la situación es algo distinta ya que dicho país es productor eficiente en varios rubros agropecuarios y exportador neto de grandes volúmenes. Se diferencia de Europa además por no ser tan proteccionista del sector, admitiendo la importación desde países competidores.
Sin embargo, existe igualmente un fuerte subsidio a la producción agropecuaria canalizado por distintos programas como el de precios de soporte para algunos cultivos, la promoción de esquemas de rotación de suelos, el apoyo a cultivos seleccionados como maíz para etanol, la producción destinada a combatir hambrunas en el exterior, el apoyo frente a desastres naturales y –más reciente– la compensación por caídas de ingresos frente a represalias de “socios” comerciales ante la imposición unilateral de aranceles por parte del gobierno norteamericano.
Se estima que en 2019 se cultivaron unos 360 millones de hectáreas en los EE.UU. con una extensión promedio de 180 ha. por cada una de las 2 millones de unidades productivas. El subsidio promedio por hectárea pagado en 2019 fue de USD 60 dólares basado en una suma total de USD 22 billones informado por las autoridades. Para 2020 esta cifra global de subsidios se estima en USD 51 billones debido al fuerte aumento en los pagos compensatorios por las subas de aranceles. Ello implica un subsidio promedio por hectárea de USD 141 y USD 25,000 por unidad productiva promedio. Los subsidios representarían el 36% del ingreso del sector.
Si bien estas cifras pueden ser impactantes en el contexto uruguayo, palidecen ante las provenientes de la Unión Europea donde el presupuesto anual para la Política Agrícola Común (CAP) ronda los €65 billones (USD 78 billones) para un área bajo cultivo aproximadamente la mitad del tamaño del de los EE.UU. El subsidio agropecuario europeo por hectárea más que duplica el de los EE.UU.
Conclusión
Al notar que tanto Europa como los EE.UU. emplean los subsidios agropecuarios como instrumentos de política interna más que de comercio exterior, debemos concluir hay en juego factores más fuertes que las recomendaciones de sus disimiles ventajas comparativas. Pueden ser estrategias de autosuficiencia alimenticia, de distribución demográfica o simplemente de reconocimiento de su peso político, pero no hay duda de que reciben transferencias significativas desde el resto de la sociedad.
Todo lo cual nos lleva a reflexionar sobre nuestro país, en donde el sector agropecuario –que es sin duda el impulsor de la economía nacional– lejos de recibir subsidios ha oficiado históricamente de transferente neto de recursos hacia el resto de la sociedad vía los mecanismos oficiales de la política fiscal, monetaria, cambiaria y precios administrados. Quizás haya llegado el momento de rever el modelo y convertirnos en un país que, “en vez de vivir del campo, viva en el campo”.
(*) Doctorado en Economía por la Universidad de Stanford. Ex director ejecutivo del Banco Mundial.
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