Con la reforma de la Constitución de 1996, se crearon y modificaron artículos sobre el traspaso de fondos para la gestión de las intendencias nacionales. Este nuevo marco legal comenzó a ponerse en práctica en el período de la gestión de 2000-2005 y los artículos que lo rigen prevén, a grandes rasgos, el inicio de procesos de descentralización cada intendencia. Los artículos son el 50, 77, 214, 230, 262, 295 y 298 de la Constitución.
Para la descentralización de las intendencias se creó una Comisión Sectorial, en tanto, la Dirección de Descentralización e Inversión Pública de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) es la encargada de controlar la ejecución del presupuesto que se adjudica a cada una de las intendencias. Sin embargo, se habla de una especie de “fracaso” si se toma en cuenta no únicamente que Montevideo y Canelones reciben una partida extra, sino también porque la autonomía de las intendencias se reduce cada vez más.
Daniel Sureda es asesor económico del Partido Nacional (PN) en el Congreso de Intendentes, una de las personas que ha atravesado casi todo el proceso desde la modificación de la Constitución hace unos 23 años atrás. “Si se observa cuántos de los recursos de las intendencias son transferencias y cuántos son propios, lo que se nota claramente es que en el total cada vez tiene más participación la transferencia y disminuye la autonomía”, dijo Sureda en entrevista con La Mañana.
Si se toma el agregado de las 19 intendencias en el año 1990 -cuando aún no existía el nuevo marco legal-, la transferencia representaba un 11,6% del total de los recursos. Tomando el quinquenal 2011-2015 llegó a 30,4%, es decir que la transferencia en el total de los recursos se multiplicó por tres en poco más de 20 años. Sureda indicó que “parece haber un relajamiento del esfuerzo fiscal propio, y de alguna manera este proceso inicial de ir levantando banderas de descentralización se ha tornado un tanto perverso, en la medida de que tengo más recursos pero soy menos autónomo”.
Si se observa intendencia por intendencia, la realidad es más preocupante ya que algunas -básicamente las del noreste y otras del noroeste-, tienen transferencias que están por arriba del 50% del total de sus recursos. “Pero en estas intendencias los sueldos son más del 50% del total de los egresos. Creo que el gran desafío es pensar en instrumentos que proporcionen recursos genuinos en base a sus potencialidades”, analizó el entrevistado.
Sureda dijo que la base tributaria de las intendencias es muy acotada, los recursos se generan en base a las patentes, la contribución inmobiliaria y el área rural, por lo que entiende que es difícil generar incentivos solo con esas bases. “Si las intendencias pudieran incursionar en el campo de la generación de energía y asociaciones con privados, o con ahorros, por ejemplo, se generarían recursos propios y podría cortarse con la lógica de transferencias. Aunque es muy difícil meter marcha atrás en un sistema de recursos que va a cumplir 20 años de aplicación”, señaló.
Un poquito más
En la última ley de presupuesto (19.355), correspondiente a la legislación vigente, se creó una partida para infraestructura del área metropolitana de $258 millones solo para Montevideo y Canelones, avalada en el artículo 684. En el presupuesto 2000-2005 Montevideo no participaba en la repartición de recursos, o lo hacía de manera marginal, pero en 2005, con la presidencia de Tabaré Vázquez se dijo que se los discriminaba al no recibir recursos.
“Nosotros no veíamos que hubiera discriminación, pero como eran épocas en que se notaba la salida de la crisis y había recursos para todos, el Frente Amplio, con Danilo Astori a la cabeza, incluyó a Montevideo en la transferencia pero razonablemente, no en desmedro de las intendencias del interior del país”, contó Sureda. En ese momento se le dio un poco más a las intendencias del país en tanto se agregó a Montevideo. La capital se queda con el 12,9% del total de los recursos y el resto se distribuye entre las demás.
¿Por qué vienen los $285 millones anuales para Montevideo y Canelones con la última ley de presupuesto? Porque en la ley anterior, en el período de José Mujica, Montevideo dijo que quería revisar todos los índices ya que el 12,9% no les alcanzaba. “Preguntamos cuánto necesitaba, se juntaron con Canelones y dijeron la cifra. Con la bancada del PN entendimos que se debía mantener el sistema de distribución como estaba pero que si el MEF aprobaba la idea del FA no íbamos a tener problema”.
Pero el MEF no lo aceptó. “En el siguiente presupuesto se plantea nuevamente, dijimos lo mismo y lograron que se les dieran a partir de 2017. Esa es la historia real de cómo llega esa partida al día de hoy”, puntualizó el asesor.
“La realidad es otra cosa”
Sureda reflexionó que en la lógica se podría pensar que el proceso dio frutos. “Se podría decir que está dando resultado y los intendentes dicen que hay más recursos y llegan en tiempo y forma, pero esto también es relativo”, aseguró. Fundamentó que si se miran los egresos de gobiernos departamentales desde 1990 a 2015 como porcentaje del PBI, nos encontramos con que el año 1990 eran el 2,5% del PIB. De 1991 a 1995 pasó a 3,1% (no estaba la reforma constitucional porque se aplicó en el 2000).
“Lo curioso es que con todo este proceso, con más recursos como todo el mundo visualiza que hay y mayor participación de transferencias, en 2011-2015 -20 años después- ese porcentaje siguió siendo 3,1%. Hay que revisar muy seriamente este proceso porque una cosa es la realidad y otra lo que se ve”, analizó.
¿Cómo funciona la ley?
El artículo 214 dispone los recursos, dice que en cada legislatura el Parlamento definirá en la ley de Presupuesto Nacional cuál es el cúmulo de recursos que se destinan. El artículo 298 dice qué recursos se destinan al fondo de políticas de descentralización y desarrollo nacional. Este fondo, a diferencia del primero, tiene un destino específico, no son paridas de libre disponibilidad para el intendente. Estos dos artículos se articulan con la figura prevista en el artículo 230: la Comisión Sectorial de Descentralización. Está integrada y articulada por representantes de los ministerios vinculados al desarrollo y representación de las intendencias, actuando la OPP como coordinadora.
El plan de la comisión sectorial es armonizar las políticas nacionales con aquellas de base municipal y regionales. Es decir que hay un ámbito en el que se conjugan dos niveles de gobierno; “pero aún hoy se sigue trabajando para que ocurra, porque en los hechos esa armonización no se da”, aseguró Sureda.
Esto pasa porque a pesar de que los representantes de las intendencias asisten a la comisión y gestionan sus proyectos enmarcados en los artículos 214 y 298 para que aprueben los proyectos con participación del gobierno central, este último no rinde cuentas de los proyectos propios, por ende no se conjugan ambos. “Por eso el funcionamiento de la comisión sectorial no cumple una de las finalidades”, expuso el entrevistado.
Los fondos del artículo 214 es de $15.000 millones anuales. Y los del desarrollo del interior, -artículo 298- es de $1.500 millones. Estas son las dos grandes transferencias que la Constitución prevé. La Constitución también prevé una instancia de negociación entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de Intendentes para determinar cuáles son estos montos. En 2005 se creó la unificación de los recursos para el artículo 214, y ya no se genera con cuotas apartes como IMESI y casinos, por ejemplo. Se toma sobre el total de los recursos recaudados y es de un 3,33%.
Respecto al otro fondo, la Constitución prevé que sea sobre el porcentaje de los recursos recaudados fuera de Montevideo. Corresponde al 11%, y de ese cúmulo vienen de obras que hacen las distintas reparticiones del Estado, el otro tercio son los $1.500 millones.
