Entendiendo la crisis hídrica de la zona metropolitana
El caso crítico que nos ocupa en esta instancia es el referido una enorme sequía que se desarrolló en la región, fundamentalmente desde el año 2022 al 2023, afectando especialmente a todo el Uruguay, y particularmente, en lo que respecta a este estudio, a la cuenca del río Santa Lucía, que es la fuente clave para el abastecimiento de agua potable en la zona metropolitana, generado un impacto político, económico y social de enormes proporciones, cuya dimensión se visualizó tardíamente, por parte de las autoridades.
Los estudios de la emergencia muestran que la escasez de lluvias había provocado en el inicio del año 2023 una importante reducción en la disponibilidad y acceso al agua, que se han visto afectados, además, por la presencia del fenómeno de La Niña en la región. Según información difundida por el Instituto Nacional de Meteorología (Inumet), no existe ningún metro cuadrado del país que no esté seco. Asimismo, la Dirección Nacional de Bomberos ha realizado más de 1200 intervenciones en lo que va del verano, con un récord de 59 incendios en un día de los cuales 18 se catalogaron como de gravedad con 18 personas con daños totales en sus viviendas.
Los estudios realizados muestran que más allá del inicio de la sequía, la empresa que se encargaba de generar agua potable a nivel nacional en el Uruguay reaccionó de manera inadecuada para atender los impactos provocados por la sequía y no asumió cabalmente la responsabilidad que le competía por el impacto social, ante el cual su capacidad operativa se vio claramente superada por no contar con planes de emergencia alternativos para hacer frente a una crisis de esta dimensión, hasta muy avanzado el proceso de pérdida de reservas de agua en los reservorios. Además, se señalan las notorias ineficiencias de los sistemas de distribución de OSE que se arrastraban por décadas, a pesar las inversiones realizadas, el agua facturada por la empresa llegaba al casi el cincuenta por ciento del agua producida.
La información indicaría que las fallas OSE en torno a la crisis hídrica del año 2023 no fueron solo funcionales y técnicas, lo que desde luego de por sí sería algo muy importante. Hay debilidades corporativas relacionadas con sus dificultades para valorar los riesgos de desabastecimiento, producto de la disponibilidad de una única fuente de agua proveniente de una cuenca, que más temprano o más tarde sería afectada por la sequía.
El diseño del sistema fue realizado a partir de hipótesis de abundancia y calidad del agua bruta proveniente de una única fuente de acceso al agua, que en ese contexto no se cumplió, lo cual dio origen a una crisis por insuficiencia hídrica sin precedentes. Es importante señalar que los diseñadores del sistema no previeron fuentes alternativas de agua potable, más allá de las provistas por la cuenca del río Santa Lucia. O sea que la red de generación de agua potable metropolitana tenía una única fuente y estaba aislada del resto de los sistemas de generación cercanos.
Por otra parte, señalamos que el modelo desarrollado para hacer posible el consumo de agua potable por parte de los diferentes usuarios de los servicios de OSE, no diferencia el consumo humano, el sanitario y el industrial, con lo cual no se puede operar selectivamente para racionar el consumo ante situaciones de emergencia. El agua para estos tres destinos de consumo de la red de OSE es la misma, cuando estrictamente podría tener calidades diferentes, como por ejemplo para el uso sanitario o industrial.
Aparecen, sobre todo al analizar los riesgos poscrisis, cuestionamientos a las actuaciones de OSE con una mirada estratégica de los desafíos de proveer agua potable en condiciones extremas. Lo que se cuestiona es la reticencia inicial para asumir ciertas responsabilidades inexcusables relacionadas con la necesidad de generar alternativas de suministro de agua potable, previas a la emergencia y durante la emergencia, basando aparentemente, toda la estrategia, en el supuesto de que llevaría, por lo menos en gran parte del proceso. Los reportes consultados muestran que las medidas necesarias para generar alternativas de abastecimiento de agua potable tardaron demasiado en tomarse y generaron un riesgo muy grande, respecto de la disponibilidad de agua para consumo humano y para saneamiento, junto con una importante erosión en la imagen de OSE, como soporte confiable del suministro de agua potable en la zona metropolitana, lo que indirectamente impactó también en el Gobierno Nacional.
Pensamos que es bueno repasar, como lo hemos hecho en el estudio sistemático de otros casos de crisis similares, los aspectos generales del proceso de desarrollo, en este caso, de la sequía y las principales acciones y reacciones de los actores desde su comienzo hasta su finalización (por lo menos en la etapa de la contención de daños hasta que las lluvias “resolvieron” el problema), para reflexionar sobre los reales alcances de los compromisos corporativos de las organizaciones respecto de la prestación de servicios esenciales, como es el caso de OSE, que tuvo que hacer frente a lo que se denomina riesgos inherentes. Se trata de un enfoque clave en que se plantean los riesgos asociados a la naturaleza que hace a la razón de existir de las organizaciones. En este caso OSE, como cada uno de los entes públicos, tiene asociados riesgos inherentes que en cierta medida explica y justifica su existencia. Evidentemente, OSE no estaba pronta para hacer frente a algunos de estos desafíos, aunque tenía sus equipos técnicos razonablemente afiatados. El resto es historia.
El impactante despertar colectivo de la sociedad uruguaya
La crisis hídrica en la zona metropolitana uruguaya causada por la sequía, como la mayoría de las crisis, tienen múltiples consecuencias, los impactos se transmiten en forma sistémica a lo largo de todo el sistema, los componentes están interrelacionados y son interdependientes. En este caso el impacto sistémico fue notorio más allá de toda duda. Se registraron impactos sobre el abastecimiento de agua potable de área metropolitana, pero también existieron impactos notorios sobre el sector agropecuario, sobre la agricultura, sobre la ganadería, y forestal. Las pérdidas económicas causadas por la sequía en el sector agropecuario fueron notorias, recordemos que una de las causas de la quiebra de Conexión Ganadera fue la pérdida de ganado y costos que debieron asumirse para alimentar los animales y mantenerlos vivos. Claramente, el sector agropecuario no estaba preparado para hacer frente a una crisis de estas dimensiones a pesar de los avances que se habían realizado.
Cada uno de estos temas vinculados con la utilización del agua potable tiene sus complejidades y como tales deben ser analizados y abordados en forma independiente para mejor entenderlos, sin por ello perder la visión global en la medida que las lluvias son el factor común. Nosotros en esta columna solo abordaremos el tema del abastecimiento del agua potable del área metropolitana, sin desconocer los impactos en los otros sectores que también fueron relevantes. En especial quedan todavía pendientes de estudio las derivaciones de esta crisis derivada del agotamiento del agua en los embalses en lo que refiere al desarrollo agropecuario integral. El sistema agropecuario es un gran demandante de agua para riego, lo que no es un tema menor, que entendemos que requiere especial atención en futuros estudios. Se trata de otro aspecto que debería analizarse, pero que no es central en lo que ahora estamos considerando.
Un asunto importante: Uruguay no había tenido grandes apremios por insuficiencia de agua potable en su zona metropolitana en las últimas décadas. Se abastecía de agua casi exclusivamente de la cuenca del río Santa Lucía mediante instalaciones provistas por OSE. La empresa había logrado posicionarse históricamente como una organización confiable en el suministro de agua potable de calidad. Aún hoy mantiene un posicionamiento destacado, aunque el incidente puso en dudas las garantías brindadas sobre ese suministro vital para la existencia humana. Durante muchos años los habitantes de Uruguay tenían fuentes propias de agua potable a partir de pozos individuales, pero eso fue evolucionando y con el desarrollo de los servicios públicos de agua potable, estas opciones fueron reduciéndose hasta casi desaparecer en gran medida por la calidad de las fuentes públicas, la que no siempre podía asegurarse con las fuentes propias.
Se insiste para minimizar esta emergencia y posterior crisis que se trata de algo excepcional. Pero nos permitimos dudar de la cuantificación de esa excepcionalidad. Debemos tener presente que estamos en un período de cambio climático, por lo que es altamente probable que estos escenarios se repitan cada vez con mayor frecuencia.
Ciertamente no debiéramos hablar de garantías ni certezas, porque ello puede inducir a confusiones en los usuarios. Muchos aspectos de la crisis que estudiamos están fuera de la esfera de control de los actuales administradores. El caso crítico que nos ocupa en esta instancia es el proceso de desarrollo de la sequía en los años 2022 y 2023 en el Uruguay contemporáneo. Los uruguayos empezaron a percibir la gravedad de la situación cuando las reservas de agua potable se fueron reduciendo. Pero el impacto no fue solo interno en Uruguay. Fue un caso con mucha repercusión mediática internacional, porque conmocionó por lo “inesperado”. Se pasó de la normalidad lo excepcional y de allí a una emergencia en aproximaciones. Al final la crisis hídrica se hizo inocultable.
CNN analizó la crisis hídrica en Uruguay, justo cuando la represa que suministra agua potable a Montevideo alcanzó niveles extremadamente bajos sin precedentes, a través del reporte de Darío Klein. Por su parte, France 24 informó de la crisis hídrica en la capital de Uruguay y la zona metropolitana, cuando ya llevaba más de dos meses se temía que el agua potable se acabara en Montevideo en los siguientes días si no llovía. Informó entonces que el consumo de agua también estaba afectado “debido a que Uruguay enfrenta la peor sequía en 74 años, sumada a la falta de infraestructura hídrica. Expertos argumentan que el Estado uruguayo se ha demorado en actuar”. Parecería que este dictamen crítico de la prensa internacional fue correcto, por decir poco.
Se generaron críticas muy severas al proceso de insuficiencia hídrica uruguaya. Por ejemplo, Javier Perdomo, en un artículo en Brecha, habla de un ejemplo escandaloso de mala gestión. “La crisis hídrica que vivió Uruguay desde el otoño pasado fue noticia en todo el mundo; nadie parecía entender cómo en un territorio con tanta agua se podía producir un fenómeno de esta naturaleza, pero sin embargo ocurrió y las medidas tomadas por el gobierno fueron siempre tardías y erráticas. Montevideo y su zona metropolitana estuvieron a días de no contar con el vital elemento y eso sorprendía dentro y fuera de las fronteras”. Sostuvo que la principal medida paliativa encarada por la gerencia de OSE fue desarrollar el trasvase de agua desde el río San José mediante un complejo sistema de cañerías subterráneas hasta el departamento de Canelones. (Se trata de una cita impactante, pero que no describe exactamente todo lo que ocurrió en el desarrollo de esta emergencia que se tornó crítica en las últimas semanas antes de las lluvias salvadoras que desoprimieron la situación).
El gobierno nacional a través de la Oficina de la Presidencia informó que: “ante una sequía y emergencia hídrica sin precedentes que azotó a Montevideo y a la zona metropolitana, el gobierno actuó a tiempo y logró no solo mantener el suministro de agua potable a la población durante el período más crítico de la emergencia, sino que realizó obras para el futuro del país”. El gobierno informó del inicio una campaña de bien público para concientizar a la población sobre el uso y el consumo responsable de agua. Además, el Poder Ejecutivo a través de la Presidencia informó respecto del desarrollo un trabajo conjunto con las carteras de Economía y Transporte y Obras Públicas; la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, y el Congreso de Intendentes. Claramente es necesario integrar el tema del uso del agua potable y la necesidad de racionalizar su uso integrado con el tema ambiental y el cambio climático.
Seguidamente, el gobierno informó las medidas desarrolladas, que fueron consideradas insuficientes por varias fuentes consultadas. “Se logró finalmente, mediante un trabajo de ingeniería por parte de OSE para administrar las pocas reservas, y con el aporte de ciertas precipitaciones, mantener durante más de un mes, de manera consecutiva, los niveles de sodio y cloruro por debajo de la norma UNIT. Además, se definió y ejecutó en tiempo récord una obra fundamental para dar seguridad en el abastecimiento de agua potable (trasvase San José-Belastiquí), que comenzó ni bien los caudales del río San José lo permitieron, y se desarrolló en un tiempo récord de un mes. Cuenta con la capacidad de suministrar 200.000 m3 al abastecimiento de la zona metropolitana, un tercio de lo que se suele consumir a diario”.
Aparecieron, además, algunas medidas de abastecimiento alternativas a las provistas por la cuenca del río Santa Lucia. El gobierno informó que desarrollaría lo más rápidamente posible, obras de infraestructura de mayor porte. “Dando cumplimiento a un proyecto establecido desde el inicio del gobierno para atender este problema, previo a la crisis hídrica, en los próximos meses comenzará la obra del proyecto Arazatí, que se adjudicó este miércoles 23 de agosto del año 2023, la solución más grande al problema del abastecimiento público de agua potable y a la seguridad del sistema metropolitano que comprende al 60 % de la población del país”. Se trata de un proyecto que también ha generado controversias con la oposición política, que incluso un año después no se han esclarecido.
Evidentemente hubo fallas técnicas y funcionales antes, y también durante el proceso de desarrollo de la sequía. Veremos que también las hubo después de la sequía, en el tratamiento de aspectos de infraestructura. Pero nuestro trabajo apunta más a considerar –en lo referido a lo actuado directamente por OSE– a la brecha existente entre el compromiso con la responsabilidad política y social y su lenta y vacilante reacción ante el avance de la sequía. La propia estructura de OSE ha puesto de manifiesto sus dificultades de los agentes internos de la empresa, para reaccionar con celeridad ante los avances de la sequía. Algunos referentes consultados consideran que se han constatado una serie de administraciones de servicios públicos como OSE, con un manejo descuidado de un recurso clave.
Aparentemente existiría una falta de visión clara de lo que podría pasar junto con una incapacidad de integrar acciones que considerasen los cambios en el clima que se habían venido registrando y que seguramente seguirán operando. Además, aparecen debilidades de comunicación institucional de OSE a lo largo del desarrollo de la sequía. Evidentemente, la empresa y sus portavoces no estaban preparados para encarar en términos comunicacionales, una situación de emergencia tan grave. Esa brecha entre el compromiso declarado en términos abstractos y la responsabilidad realmente asumida en la práctica, no es un asunto menor. Algunos referentes consultados sostienen que el manejo deficiente de la crisis hídrica en términos de lo que se proclama y lo que realmente se hace. Más allá que desde luego no todas las responsabilidades por el proceso sean exclusivamente endógenas de OSE.
Otros agentes también tuvieron responsabilidades. Nos referimos a las organizaciones encargadas de supervisar la actuación de las empresas públicas. Los problemas relacionados con el contralor que estaban históricamente presente apuntan más a aspectos de control formal de los gastos que, a atender la eficacia y eficiencia en la concepción y ejecución de políticas públicas, que es una verdadera “asignatura pendiente” desde hace décadas, que no siquiera la presencia innovadora de una nueva agencia nacional de monitoreo logro revertir. Los análisis considerados en el desarrollo del estudio del caso en nuestra investigación se refieren a una aparente “brecha entre su compromiso de suministrar agua potable, con la responsabilidad por disponer de la infraestructura para poder hacerlo. Además, las fuentes consultadas los responsables de OSE serían sospechosas de haber ignorado los continuos avisos sobre los riesgos de una crisis de abastecimiento. Con lo que la credibilidad de los propios referentes de la empresa ha quedado en duda, por más que también haya otros responsables.
No podemos llamarnos a la sorpresa con lo ocurrido. Las alertas sobre los riesgos potenciales del abastecimiento de agua potable para el área metropolitana han estado sobre la mesa, según algunos especialistas desde la década del 90 del siglo pasado.
