1. La historia desconcertante de un descalabro sistémico
Los regímenes previsionales sustitutivos uruguayos fueron evolucionando de manera autárquica, dando origen a modelos previsionales muy diferentes, con bases de recaudación distintas, grandes diferencias en los beneficios otorgados y diferentes organizaciones de soporte. Finalmente, el gobierno nacional replanteó el sistema, estableciendo un procedimiento de convergencia de los regímenes actuales. Una convergencia acordada que condiciona al futuro de la Caja Profesional. Las condiciones de sustentabilidad de esos servicios especializados fueron cambiando con el tiempo. Desde hace más de diez años la Caja enfrenta una crisis financiera severa que amenaza su viabilidad. Las razones principales de este colapso futuro hoy inminente son claramente multifactoriales y trataremos de analizarlas detenidamente en el estudio sistemático de esta crisis, que sigue el enfoque metodológico que se describe en nuestros documentos metodológicos de referencia, cuyos aportes es el mismo que en decenas de otros casos estudiados en los últimos años.
Algunos servicios prosperaron y otros nos. Nos ocupamos ahora de la Caja Profesional. Los estudios que hemos realizado en los últimos meses muestran que la Caja Profesional se ha desestabilizado gradual y progresivamente durante largo tiempo, debido a cuestiones económicas y sociales que han modificado, a la baja la recaudación y a la suba las prestaciones y también se ha deteriorado por no encarar ciertos problemas de gestión interna. Analizaremos algunas dimensiones de estos problemas de administración, aunque no son los únicos asuntos para considerar. Los desequilibrios financieros de la Caja se fueron profundizando. Una de las señales fuertes de la crisis de la Caja Profesional fue el déficit financiero crónico y agotamiento de fondos. Se fueron dando pérdidas acumuladas y la incapacidad de la institución de financiarse por sí misma. La Caja fue enfrentado déficits crecientes, llevando a una situación donde se anticipa el agotamiento de los fondos propios y el riesgo de un incumplimiento en el pago de los beneficios (jubilaciones y pensiones) en un corto plazo sin ayuda externa (se mencionaba capacidad de pago hasta julio en ciertos momentos críticos). Esto ha obligado, por primera vez en 71 años, al requerimiento de asistencia financiera estatal (a través de Rentas Generales o endeudamiento con garantía soberana) para asegurar la continuidad de los pagos, rompiendo una tradición de autosuficiencia.
Otra señal fuerte clara de la crisis fue el desbalance aporte-prestación (insostenibilidad del régimen). Nos referimos a la disparidad entre lo que un afiliado aporta a lo largo de su vida activa y lo que recibe como jubilado. El sistema ha tendido en las últimas décadas, a través del accionar consistente de la diligencia de la Caja Profesional, a ser muy generoso en sus prestaciones en relación con las necesidades de incrementar los aportes. Se ha señalado que el régimen implicaba que cada afiliado podía recibir entre dos y tres veces lo que aportó a lo largo de su vida activa. Este desbalance se explica por tasas de reemplazo (porcentaje del sueldo que se cobra al jubilarse) superiores a otros subsistemas; cálculo del sueldo básico jubilatorio basado en los últimos 3 años (frente a períodos más largos en otros sistemas) y tasas de aporte más bajas para los profesionales en comparación con otros subsistemas.
Pero no todo es un problema interno de administración de la Caja Profesional. Hay cuestiones que hacen a la evolución de la población uruguaya. Una tendencia agravante de la crisis es la derivada de factores demográficos desfavorables (mayor longevidad). Nos referimos a un colectivo de afiliados con mayor longevidad promedio y una baja de profesionales activos aportantes. Aunque la relación activo-pasivo es aun relativamente favorable, la combinación de una mayor expectativa de vida (lo que aumenta el tiempo de cobro de la pasividad) y una tendencia a la baja en la cantidad de aportantes activos o el aceleramiento de jubilaciones ante el panorama desfavorable, ejerce una presión insostenible en el modelo de reparto. La base de contribuyentes no es suficiente para cubrir la carga creciente de beneficios.
No estamos lidiando con algo repentino. Esta crisis viene gestándose hace muchos años Finalmente, para completar el cuadro de valoración critica señalamos una debilidad de funcionamiento recurrente de la organización derivada de la rigidez del sistema y de los conflictos en la reforma. Se pueden señalar cierta incompetencia de gobierno, críticas a la gestión pasada y rechazo a las propuestas de reforma. La crisis debería ser apreciada además como el resultado derivado de la rigidez del sistema y la falta de acción oportuna e integral a lo largo de décadas. Se critica la gestión pasada por decisiones financieras que priorizaron el corto plazo sobre la sostenibilidad. Además, existe un fuerte conflicto político y gremial, con el directorio y los afiliados rechazando las reformas propuestas por el Poder Ejecutivo, lo que alarga la incertidumbre y dificulta la implementación de cambios urgentes para garantizar la viabilidad del esquema.
Más cerca en el tiempo aparece una pérdida de confianza en el sistema de la Caja Profesional y la urgencia de intervención estatal. Recordemos que hasta la propia continuidad del pago de los beneficios estuvo en duda, lo que exigió finalmente una solución estatal. La crisis ha resultado ser de tal magnitud que se la considera sistémica y la Caja se encuentra en una posición expuesta que podríamos catalogar sin ser alarmistas como proceso terminal de existencia (como actualmente se había configurado como agencia independiente del sistema previsional), que hoy por hoy es incapaz de recuperarse por sí misma. Esto genera entre otros aspectos, inseguridad económica y desconfianza institucional entre los profesionales activos y pasivos. La señal más clara de esta tendencia es la necesidad de un “salvataje” o “asistencia financiera” del gobierno nacional, una medida de urgencia que demuestra que el sistema, tal como está, ha colapsado en su autosuficiencia.
2. Planteo general de la crisis de la Caja Profesional
Hace décadas que la Caja de Profesional uruguaya enfrenta problemas estructurales que atentan contra las posibilidades materiales (esencialmente por aspectos financieros) de cumplir con sus compromisos previsionales con los afiliados. Las causas de estos problemas estructurales son conocidas. Nos referimos al desequilibrio sociodemográfico, un déficit estructural y problemas crónicos de gestión. El conjunto de estos problemas se ha ido agudizando por la falta de acciones eficaces para evitar el colapso, incluso desde el sistema político. Además, para complicar queda claro que, en la sociedad uruguaya, en su conjunto, no hay acuerdo sobre qué sistema previsional será el prevaleciente en el futuro más allá de ideas generales del deber ser.
Ante los enormes desafíos de sostenibilidad financiera y gobierno de la Caja Profesional, se plantea un gran dilema (asociado con ciertos problemas perversos), que interpela duramente a los administradores, que quieren recuperar la Caja. Está claro que no puede haber un sistema solidario entre generaciones de contribuyentes que no alcance a futuras generaciones de beneficiarios. Entendemos que el sistema previsional de la Caja Profesional falló en el momento en que se produjo una ruptura en la “seguridad financiera”, que los sucesivos agentes directores de la Caja no pudieron revertir. Así que, en determinado momento, solo quedó como opción, la presencia de un Estado benefactor para corregir mediante un rescate la inminente “quiebra” de la Caja.
¿Cuál era la estrategia de la Caja Profesional para encontrar un mejor equilibrio entre mitigar los riesgos y aprovechar las oportunidades (inversiones) para impulsar el crecimiento? Hemos tenido a mano documentos de la Caja Profesional que evalúan los riesgos organizacionales considerados. Confirmamos que se han generado algunos muy buenos aportes. Pero aparentemente no fueron capitalizados. Está claro que las sucesivas conducciones que estudiamos en los últimos años pusieron foco de manera persistente en mantener el modelo legado a ultranza, aunque las señales fuertes que en general eran conocidas por los administradores superiores mostraran que se trataba de algo cada vez más inviable. Así se generaron grandes frustraciones a lo largo de los años.
Los antecedentes reseñados en los estudios previos muestran que la Caja Profesional no ha dado muestras de excelencia operacional y agilidad organizacional, lo que parece que se acentuó especialmente durante los últimos años. Pero un juicio tan duro requiere prudencia. Consecuentemente, nosotros como investigadores consideramos que la valoración organizacional de la Caja requiere nuevos estudios. Por ello, lo que afirmamos en esta instancia debemos plantearlo todavía de manera condicional. Además, hay que tener presente que los estudios de crisis antrópicas que realizamos desde la Universidad de la República no tienen por objeto juzgar a las administraciones que han operado directa o directamente en cada crisis estudiada. Apunta a generar aportes de cara al entendimiento de cada crisis.
Está claro que la relación costo/beneficio de la Caja Profesional sigue siendo deficitaria, y que los ajustes menores en el modelo vigente solo permitirán ganar algo de tiempo para evitar el colapso de los servicios previsionales. Este camino es circunstancialmente necesario, pero según las consultas que hemos recogido, debería ir acompañado de una refundación de los principios bases de funcionamiento de la Caja Profesional. Los principios de solidaridad intergeneracional vigentes no son sostenibles a mediano plazo para ciertos colectivos cerrados. La falta de convergencia de los sistemas legados tampoco es aceptable y ahora, además, es legalmente inaceptable a partir de lo legislado hace un tiempo. Los supuestos fundacionales legados de beneficios privilegiados y de autosuficiencia de gobierno de las cajas paraestatales empiezan a formar parte de los debates de replanteo del sistema.
