Nacido en Alemania, Max Walter es licenciado en Filosofía, Política y Economía de la Universidad de York y tiene un Master of Science en Gestión del Desarrollo del LSE (London School of Economics and Political Science). Se ha especializado en la transformación económica y política industrial, así como en el desarrollo de sistemas de mercado, ecosistemas empresariales y desarrollo de cadenas de valor, entre otras áreas. Entrevistado por La Mañana, el experto profundizó sobre su investigación acerca del rol de las políticas industriales en la transformación económica de los países africanos y contó su experiencia en Uganda, donde vive desde los nueve años.
Usted es cofundador y director ejecutivo del Centro de Alternativas de Desarrollo (CDA, por su sigla en inglés), con sede en Uganda. ¿De qué se trata?
CDA es un think tank independiente sin fines de lucro con sede en Uganda y fundado en 2016. Trabajamos con stakeholders públicos y privados para diseñar estrategias locales orientadas al futuro para la transformación sostenible e inclusiva de las economías africanas. En resumen, estamos tratando de entender cómo las economías africanas pueden crear una prosperidad compartida y sostenible. Esto requiere cambiar la estructura de las economías de actividades extractivas de bajo valor agregado hacia actividades gradualmente de mayor valor agregado, como la manufactura, los servicios transables y la agricultura de alto valor.
Nos autodenominamos “think and do tank”: aproximadamente la mitad de nuestro trabajo consiste en investigación orientada a políticas con un alto grado de autonomía intelectual, financiada principalmente por fundaciones. La otra mitad consiste en proyectos de consultoría orientados al cliente que ayudan a los socios de desarrollo internacionales y a los gobiernos africanos a diseñar programas, estrategias de inversión y políticas de impacto.
En su investigación, ha estudiado el papel de las políticas industriales para la transformación económica de los países africanos. ¿Podría compartir sus principales conclusiones?
Como han demostrado académicos como Alice Amsden, Ha-Joon Chang y otros, prácticamente todas las historias exitosas de transformación económica en la historia han sido impulsadas en gran parte por políticas industriales diseñadas e implementadas de manera efectiva. Esto es cierto no solo para los llamados “tigres” de Asia Oriental, sino también para los anteriores industrializadores en Europa y América del Norte. Incluso en países que muchas veces se presentan como modelos neoliberales, como Chile, las políticas industriales han jugado un papel clave en la transformación de los sectores económicos centrales y la creación de otros completamente nuevos, como las industrias del salmón y la madera/papel en el país andino.
África aún no tiene tipos similares de historias exitosas de transformación económica, pero los éxitos emergentes, como la industria automotriz de Marruecos, el uso de Botsuana de sus recursos de diamantes para convertirse en un país de ingresos medios y el éxito de Mauricio en la construcción de sus industrias de prendas de vestir y turismo, son testimonio del mismo hallazgo: en todos los casos, el Estado desempeñó un papel activo en la reorientación de los recursos, las limitaciones y los incentivos del sector privado hacia el aprendizaje práctico en actividades transables de mayor valor agregado.
Esto arroja una conclusión simple y es que la transformación económica requiere una política industrial. Sin embargo, hay pruebas igualmente convincentes que muestran que la política industrial fracasa más veces de las que tiene éxito. Esto motiva el ambicioso objetivo de CDA, que es ayudar a los gobiernos africanos a diseñar y aplicar políticas industriales eficaces para la transformación económica, habiendo aprendido las lecciones del éxito y el fracaso de las políticas industriales en todo el mundo.
¿Por qué cree que la política industrial pasó a un segundo plano en las décadas que siguieron al final de la Guerra Fría?
La política industrial fue desacreditada por el movimiento intelectual neoliberal a partir de la década de 1970 y fue una “palabra sucia” en los principales discursos económicos y de cooperación para el desarrollo desde la década de 1980 hasta hace poco. En mi evaluación, hay tres factores que provocaron esto. Primero, el consenso neoliberal, respaldado por el fervor del libre mercado de la Guerra Fría y una creencia dogmática en un conjunto simplista de suposiciones teóricas, hizo que cualquier tipo de intervención gubernamental en los mercados fuera culpable hasta que se probara su inocencia. En segundo lugar, los numerosos intentos fallidos de industrialización por sustitución de importaciones en América Latina y África en las décadas de 1950, 1960 y 1970 proporcionaron muchas municiones a los economistas neoliberales para afirmar que sus teorías habían sido confirmadas por la realidad. Por último, la rúbrica de la política neoliberal era muy conveniente para que los países ricos la impusieran a los países pobres a través de condiciones de préstamo, porque reforzaba la distribución global existente de la ventaja comparativa según la cual los países ricos eran buenos para producir bienes y servicios de alto valor agregado, mientras que los países pobres solo podían ofrecer al mundo recursos naturales y materias primas.
¿Cuáles han sido las consecuencias de este fracaso?
La consecuencia en gran parte de África fue que los países se embarcaron en una trayectoria de crecimiento muy desigual y poco profunda, en la que el mayor impulsor de la transformación económica, que era la fabricación, quedó bastante desatendido. Incluso la base agraria de estas economías quedó en muchos casos totalmente expuesta a los caprichos de los mercados mundiales de commodities y, por lo tanto, enfrentó niveles sin precedentes de inseguridad y volatilidad de ingresos.
¿Cuáles son los efectos de los flujos de financiamiento para el desarrollo de China –y otras fuentes no occidentales– en África sin condiciones, en términos de condicionalidad similar al FMI?
No diría que la financiación para el desarrollo de China y otros países no occidentales no tiene condiciones. Es cierto que muchos gobiernos africanos han logrado movilizar financiamiento chino para inversiones en infraestructura ambiciosas y muy necesarias, particularmente en transporte y energía. No obstante, China se beneficia de este financiamiento, ya que son las empresas chinas de construcción e ingeniería, con frecuencia mediante condiciones, las que se contratan para diseñar y construir los nuevos puentes, puertos, carreteras y centrales eléctricas de África.
Si bien la infraestructura física es un componente importante de la política industrial –especialmente cuando está dirigida, por ejemplo, a través de parques industriales–, los elementos más suaves de la política industrial no pueden financiarse fácilmente con dinero chino. Estos incluyen instalaciones de I+D, incentivos fiscales, programas de extensión industrial, inversiones públicas y financiación en condiciones favorables para empresas industriales pioneras, entre otros. China no solo no se beneficiará de estos elementos de la política industrial, sino que perderá, ya que una política industrial exitosa significaría que los ecosistemas industriales africanos comenzarían a amenazar el dominio manufacturero de China en muchos sectores.
¿Podría describir brevemente la experiencia de Uganda a este respecto, en particular, los impulsores clave de su Tercer Plan Nacional de Desarrollo?
Uganda no es una excepción a las tendencias antes mencionadas. Las décadas de 1990 y 2000 vieron el primer período sostenido de crecimiento económico del país, gracias en gran parte al hecho de que este período también fue el primer episodio de estabilidad política y macroeconómica sostenida del país. Sin embargo, los modestos logros de transformación económica alcanzados en este período comenzaron a estancarse e incluso a revertirse parcialmente en las décadas de 2000 y 2010.
El Tercer Plan Nacional de Desarrollo (2020/21–2024/25) representa un regreso más serio a la política industrial proactiva, afirmando claramente el papel del Estado en la orientación del desarrollo económico nacional. Creo que este cambio fue impulsado en parte por un reconocimiento de que el modelo de crecimiento anterior no logró satisfacer la necesidad cada vez más desesperada de empleos para la creciente población joven de Uganda.
No obstante, también es en parte el resultado de una confianza creciente de la élite política para finalmente convertir en práctica política una convicción que siempre han tenido: que la industrialización está en el centro del desarrollo nacional y que el Estado tiene un papel central que desempeñar. Esa confianza proviene de la promesa de nuevos ingresos petroleros en los próximos cinco años, una postura gradualmente más suave de los socios de desarrollo occidentales sobre la política industrial y, hasta cierto punto, flujos de financiamiento alternativos de Asia. La pandemia ha reforzado este cambio, dejando al descubierto la necesidad de una mayor autosuficiencia económica y diversificación en el país, además de presentar oportunidades potenciales para contribuir a hacer que las redes de producción global sean más resistentes.
¿Cuáles son los mayores desafíos de Uganda en ese sentido?
Uganda, al igual que muchos países africanos, enfrenta el enorme desafío de aprovechar un estrecho espacio político internacional, una base industrial débil y escasos recursos estatales (financieros, técnicos y políticos) para llevar a cabo una agenda de desarrollo industrial eficaz. Esto requerirá una cuidadosa priorización, secuenciación y asunción de riesgos políticos, tanto a nivel nacional (contra poderosos intereses creados) como a nivel internacional (contra financieros reacios y términos comerciales y de inversión restrictivos).
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