Un reciente estudio sobre la constitucionalidad del Impuesto de Asistencia a la Seguridad Social (IASS) concluye que vulnera principios de igualdad y legalidad, así como tratados internacionales de derechos humanos. El autor, Cr. Santiago Orellano Abal, socio del Colegio de Contadores y del Instituto Uruguayo de Estudios Tributarios, explicó a La Mañana que el tributo no contempla la situación personal de los jubilados, genera doble imposición y concentra su recaudación en el BPS, por lo cual plantea reformarlo y avanzar hacia su eliminación.
El estudio técnico publicado por la revista especializada CADE Impuestos & Fiscalidad plantea la siguiente interrogante: ¿Es constitucional que las jubilaciones estén gravadas por el IASS o implica pagar más impuestos sobre un trabajo que ya fue objeto de tributos en su momento? El trabajo analiza cómo este impuesto creado en 2008 y sancionado como ley en un plazo de 23 días, podría vulnerar principios consagrados por la Constitución uruguaya y tratados internacionales como la Convención Interamericana sobre los Derechos Humanos de las Personas Mayores.
¿Qué lo motivó a investigar la constitucionalidad del IASS?
Al interés personal se sumaron consultas de personas que recibieron un cedulón de la DGI reclamando deudas por el IASS. Tras una minuciosa búsqueda, al no hallar un estudio integral sobre el tema, y conversando con especialistas, decidí emprender una investigación que me llevó más de un año. El objetivo fue examinar con rigor científico si el impuesto que grava jubilaciones en Uruguay respeta el bloque de constitucionalidad y estándares internacionales de derechos humanos, es decir, si pone a la persona humana en el lugar central.
¿Cuáles fueron las principales conclusiones del estudio?
Primero, el IASS es un impuesto real y no personal: grava “ingresos” que no siempre reflejan riqueza disponible. Segundo, viola el principio de igualdad pues no considera franjas etarias, y solo admite deducir alquiler. Tercero, su diseño plantea dudas sobre su encuadre en la Constitución y tratados de derechos humanos ratificados por Uruguay; derechos humanos que son recurrentemente referidos para otras materias, pero no precisamente para esta.
Justamente, usted ha señalado que el IASS podría vulnerar principios constitucionales y tratados internacionales. ¿Podría profundizar al respecto?
La Constitución recoge como principios fundamentales la igualdad, suficiencia de jubilaciones, no confiscatoriedad y legalidad. Diseñar un tributo solo para jubilados, quienes ya asumieron costos tributarios durante su etapa laboral activa, sin reconocer sus limitaciones, puede ser discriminatorio. Además, la Ley 18.314 permite al Ejecutivo variar el mínimo no imponible, lo que choca con el principio de legalidad. Todo lo recaudado va al BPS, ignorando otras instituciones de seguridad social. En lo internacional, Uruguay incorporó mediante la Ley 19.430 la Convención sobre los Derechos de las Personas Mayores, que exige trato digno y mecanismos accesibles. Sin embargo, hoy muchos jubilados acumulan deudas sin saberlo, porque la retención solo se calcula sobre la parte del BPS y no sobre la que surge del BSE por la parte de la AFAP, lo que evidencia desprotección. Lo mismo en caso de viudas que perciben más de una pensión, por ejemplo, de la Caja Militar y de la civil; si bien cada prestación no llega al mínimo no imponible, al sumarlas surge el impuesto a pagar.
Si un jubilado quisiera iniciar una acción de inconstitucionalidad, ¿qué posibilidades reales tendría hoy de que prosperara?
Es posible, pero sin garantía de éxito. Dependerá de demostrar que el impuesto afecta gravemente la situación personal del jubilado, reduciendo recursos para salud, vivienda u otras cargas. Casos similares prosperaron en Argentina, obligando a reformar la ley. En Uruguay hay margen para planteos sólidos, pero lo más realista es un cambio legislativo.
El estudio habla de que existe una “doble imposición”. ¿Por qué entiende que se grava dos veces el mismo trabajo?
Este es el principal hallazgo del estudio. Las jubilaciones no son un ingreso nuevo, sino el resultado diferido de aportes laborales. Durante su vida activa, el trabajador ya pagó impuestos y aportes sobre el salario. En el mundo se grava al inicio, cuando se hacen los aportes, o al final, cuando se percibe la jubilación, pero no en ambos momentos. En Uruguay, los aportes están topeados a 8% o 14%, pero luego el IASS aplica hasta una tasa del 30%. Así, se grava de nuevo la misma capacidad contributiva, aunque jurídicamente sean hechos imponibles distintos.
¿Cuáles son sus planteos a raíz de este informe? ¿Propone la eliminación o modificación de este impuesto?
A corto plazo, el IASS debe reformarse fuera de la Ley de Presupuesto. Para no tropezar dos veces con la misma piedra, el tema debe ser tratado y analizado con el debido respaldo y garantías hacia los que se hallan en su vejez. Se podrían incorporar sin mayor dificultad deducciones por gastos médicos, núcleo familiar, viudez y personal doméstico, ajustando escalas para simplificar recaudación y evitando declaraciones juradas innecesarias. También debería distribuirse lo recaudado entre todas las cajas y no solo en el BPS. A largo plazo, corresponde su gradual eliminación: la jubilación sustituye ingresos para enfrentar un ciclo vital económicamente deficitario.
Usted plantea que el IASS no contempla las circunstancias personales de los jubilados. ¿Considera que sería viable un sistema más equitativo?
Sí, pero requiere medir la realidad. Hay una máxima del mundo empresarial que aplica al caso que dice: “no podemos gestionar lo que no se puede medir”. La Cepal difundió el sistema de cuentas nacionales de transferencia, útil para diferenciar efectos demográficos y económicos. En un país con abundante información digitalizada, sería posible avanzar en esa línea. Hoy el IASS es un impuesto real, con parámetros arbitrarios. ¿Qué estudio respalda el actual mínimo no imponible? Si existe, no se conoce ni se ha publicado.
Decía que lo más realista es un cambio legislativo. ¿Hay margen en el contexto político actual para revisar este tributo?
Siempre hay un componente político que afecta el modelo garantista del sistema republicano. Variables como la emisión de deuda no siempre están atadas a la evolución del PBI, dando lugar a cierta discrecionalidad a la administración de turno. Esto es algo que el Dr. Andrés Blanco ha expuesto en diversos ámbitos. El Estado cobra aportes, paga jubilaciones y fija cómo calcular impuestos, lo que exige credibilidad y justificación. Como ejemplo extremo, sería absurdo financiar la educación primaria con un impuesto a menores. Instituciones como el Instituto Uruguayo de Estudios Tributarios y el Colegio de Contadores contribuyen con saberes especializados, objetivos finales con los que me identifico, para hacer aportes a un análisis contribuyendo al intercambio como corresponde.
¿Qué lecciones deja esta situación y qué cambios cree necesarios para que el sistema sea más justo con las personas mayores?
El problema grande es que la gente no sabe que es deudora. La vejez merece un trato diferenciado en la justicia tributaria. No es realista aplicar los mismos procedimientos de cobro a jubilados que a empresas o trabajadores activos. Quien trabajó toda su vida y pagó impuestos merece equidad y dignidad. No se puede enviar a un jubilado un cedulón con cinco años de deuda, multas y recargos, sin informar convenios posibles. Ni hablar con pretender ir más años hacia atrás, como que el Estado no conocía que la persona cobraba una jubilación o pensión. Uruguay, con su tradición de respeto a los derechos sociales, tiene ahora la oportunidad de alinear el sistema tributario con esos valores. Reitero, no es la Ley de Presupuesto el marco apropiado para un ajuste del IASS. Reformar el IASS sería una señal de compromiso con las personas mayores y con los principios de igualdad, justicia y solidaridad que inspiran nuestra Constitución. Mantener el statu quo en esta materia sería debilitar la credibilidad republicana de nuestro país.
