La Ley de Presupuesto incluye cambios tributarios de gran alcance como el “impuesto Temu”, el Impuesto Mínimo Complementario Doméstico y la eliminación del secreto bancario, además de modificaciones al Código Tributario. En entrevista con La Mañana, el Dr. José Gómez Leiza, ex juez letrado, ex asesor letrado del TCA y exabogado de la DGI, criticó que se tramiten de esa manera, lo que viola la Constitución y afecta la calidad legislativa. “La celeridad del tratamiento de la ley dificulta discutir seriamente disposiciones que nada tienen que ver con la materia presupuestal”, afirmó.
¿Cuáles son los principales cambios tributarios que introduce esta Ley de Presupuesto?
Los más publicitados son la decisión de gravar con IVA los envíos postales desde el exterior (“impuesto Temu”), el Impuesto Mínimo Complementario Doméstico para alinear al país a los estándares impuestos por la OCDE o la eliminación del secreto bancario frente a la DGI. Sin embargo, el proyecto trae muchos cambios más, sumamente trascendentes y con vocación de permanencia. Aparecen modificaciones muy relevantes al Código Tributario en materia de cómputo de la prescripción, convenios de facilidades de pago, notificaciones y determinación sobre base presunta. También se proponen modificaciones en el régimen de los responsables tributarios y en la forma del cómputo de los recargos por mora cuando se anula una sentencia por razones formales por parte del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA), solución que persigue bloquear una interpretación de la ley por parte del tribunal que a la DGI no le resultaba satisfactoria. Finalmente, también es importante destacar, en el plano institucional, la decisión de darle un nuevo marco jurídico al funcionariado de la Asesoría Tributaria dentro del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
Usted ha señalado que los cambios introducidos en la Ley de Presupuesto son demasiado trascendentes como para discutirlos en este marco. ¿Por qué considera que deberían tramitarse por otra vía?
Entiendo que la celeridad impuesta por la Constitución para el tratamiento de la Ley de Presupuesto dificulta discutir seriamente algunas disposiciones que, en estricto rigor, nada tienen que ver con la materia presupuestal. Por ejemplo, los cambios al Código Tributario en materia de procedimientos o prescripción. Lo mismo pasa con la disposición sobre el secreto bancario. Dejo al margen el juicio sobre la bondad u oportunidad de los cambios. Mi observación no apunta al fondo, sino a la forma: a las condiciones para la deliberación y la legislación con mínimos estándares de calidad que hacen, en definitiva, a la legitimidad democrática de la decisión. En ese contexto, estas cuestiones tributarias, que son sumamente relevantes para la práctica de los operadores, pero no son estrictamente presupuestales, suelen aprobarse sin mayor debate.
¿Qué camino alternativo sería el más adecuado para introducir estas reformas tributarias?
La mayor parte de las disposiciones proyectadas sobre los asuntos a los que hice referencia no tienen una especial urgencia en su sanción. Por ende, lo más razonable sería que si el Poder Ejecutivo pretende esos cambios –que tiene todo el derecho de impulsarlos– envíe un proyecto de ley por el carril ordinario, fuera de las leyes de Presupuesto o de Rendición de Cuentas. Es más, la mayor parte de estas cuestiones como las modificaciones al Código Tributario ni siquiera requieren iniciativa privativa del Poder Ejecutivo. El Código Tributario requiere de ajustes que aseguren su sistematicidad y no de parches periódicos por la vía de normas presupuestales, que es lo que ha venido pasando. Se requiere de un espacio de deliberación serena, en el que se pueda escuchar a todas las voces involucradas (universidades, DGI, MEF). Eso es imposible en los tiempos de una Ley de Presupuesto o de Rendición de Cuentas, cuya discusión está signada por otras urgencias.
Dijo también que de esta manera se está violando lo escrito en la Constitución. ¿Cuál es la disposición constitucional que se estaría vulnerando según su visión?
La contrariedad a la Constitución de esta práctica es evidente, porque colide con lo que prevé el art. 216 inciso 2º que establece, con toda claridad, que: “No se incluirá ni en los presupuestos ni en las leyes de Rendición de Cuentas, disposiciones cuya vigencia exceda la del mandato de gobierno ni aquellas que no se refieran exclusivamente a su interpretación o ejecución”. Las disposiciones tributarias que están en debate tienen vocación de permanencia y no refieren a la interpretación o a la ejecución del presupuesto. La contrariedad de la Constitución es clara al sancionarlas en una ley presupuestal.
Además de esta violación a la letra de la Constitución, podría explorarse un segundo nivel de análisis. En ocasión de la discusión de la Ley de Urgente Consideración en la legislatura anterior, el Prof. Juan Pablo Cajarville planteó que podría haber desviación, abuso o exceso de poder –por parte del Poder Ejecutivo– en remitir un proyecto así, que impedía el ejercicio adecuado de la función legislativa. Más atrás en el tiempo, una acerada crítica en ese sentido había planteado desde la teoría del derecho el Dr. Óscar Sarlo, en ocasión de las leyes de urgencia remitidas por el gobierno del Dr. Jorge Batlle. Como se advierte, el asunto no aparece en este gobierno, sino que es una cuestión que se repite sistemáticamente. Quiero significar que no es un problema ideológico ni de banderías políticas, sino de respeto a la institucionalidad, así como de las condiciones para el funcionamiento de un modelo de democracia deliberativa, en el que mayoritariamente consensuamos que queremos vivir.
A pesar de que entiende que la inclusión de disposiciones tributarias en la Ley de Presupuesto o de Rendición de Cuentas contradice el espíritu del programa constitucional, es algo que sucede sistemáticamente. ¿A qué atribuye que sea una práctica normalizada y no se cuestione?
Que la práctica está instalada es un dato innegable, puesto que lo han hecho todos los gobiernos desde hace años. Con que no se cuestione no estoy tan de acuerdo: en eso estamos en este momento en esta entrevista y en los ámbitos jurídicos el punto suele tratarse. Es quizás por cansancio que ha ganado la dinámica de seguir legislando de esta manera, pero no es menor seguir insistiendo en la inconveniencia por razones técnicas; de legitimidad democrática y, sobre todo, su contrariedad a la Constitución.
¿Cuáles son los riegos de que los cambios de este tipo se aprueben en un marco de discusión acotado como este? ¿Tiene consecuencias para el sistema jurídico?
El riesgo es la devaluación del nivel del debate y el descenso de la calidad legislativa, esa es una consecuencia innegable. Por ejemplo, muchas de las disposiciones que suelen incluirse en las leyes de Presupuesto tienen su origen en iniciativas que parten de la DGI –que tiene un equipo profesional muy solvente–. Por ende, las modificaciones proyectadas tienen su vocación de regencia al ámbito de los tributos recaudados por DGI y no se establece si pueden ser aplicadas a otras administraciones tributarias como el BPS o la Aduana. Se ha terminado construyendo un derecho tributario para la DGI y otro para el resto de las administraciones tributarias, lo cual no es técnicamente bueno.
Lo otro es la práctica sistemática de contrariar con cambios legislativos las decisiones del TCA. Habitualmente lo primero que hacemos cuando abrimos el proyecto de una Ley de Presupuesto o Rendición de Cuentas es ir a ver a qué sentencia del TCA o de la Corte responde tal o cual modificación propuesta. En este caso, hay dos que introducen modificaciones legislativas, en respuesta a criterios sostenidos por fallos del TCA. Desde luego que la interpretación del TCA puede estar equivocada y no hay por qué escribir en piedra los criterios de la justicia administrativa. Pero la respuesta a los fallos de la justicia que disgustan a la Administración con cambios legislativos requiere una discusión amplia, que no puede darse en este marco. Otra vez, es una práctica que han tenido todos los gobiernos y no es atribuible a este en particular, pero no lo justifica.
En el planteo menciona la pasividad de la Suprema Corte de Justicia ante esta situación. ¿Qué rol debería jugar el Poder Judicial en este sentido?
Lamentablemente, la jurisprudencia de la Corte, en los últimos 60 años, ha validado la práctica de incluir todo tipo de disposiciones en leyes presupuestales o de rendiciones de cuentas. Esto no siempre fue así. Hasta mediados de la década de los 60 del siglo pasado, la Corte reprimía esta práctica declarando inconstitucionales las disposiciones no presupuestales, pero luego esa jurisprudencia se abandonó. Es llamativo porque en la Cátedra de Derecho Público el consenso es absoluto en que se trata de un caso claro de inconstitucionalidad, pero es un asunto en el que la academia va por una vereda y la jurisprudencia de la Corte por otra.
