La pobreza infantil en Uruguay afecta al 20% de los niños y sus principales causas están relacionadas con el bajo nivel educativo y el empleo precario de los adultos en hogares pobres. En entrevista con La Mañana, el profesor universitario y economista especializado en microeconomía aplicada, economía política, migración internacional e historia económica Matías Brum explicó la importancia de invertir en primera infancia y detalló las posibles soluciones al problema de la pobreza que afecta a niñas, niños y adolescentes y que a largo plazo impacta en el desarrollo del país.
Unos 160.000 niños viven en hogares pobres concentrados en Montevideo y el área metropolitana, de acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística. ¿Qué lectura hace de esta realidad?
Para mí es una realidad muy complicada. Uruguay tiene más pobreza infantil que países de nivel de producto bruto interno per cápita o índice de desarrollo humano comparables. Es una realidad complicada porque compromete el futuro del país tanto en crecimiento como en desarrollo. Tenemos que pensar que hemos avanzado mucho en la reducción de la pobreza infantil; el dato positivo es que la bajamos desde un 50% a un 18% aproximadamente entre 2006 y 2017, pero en los últimos años volvió a subir y se ha mantenido estable en torno al 20%. Entonces, la reducción es una buena noticia, la mala noticia es que convivimos con 20% de pobreza infantil desde hace casi dos décadas, y que los instrumentos y programas que tenemos para combatirla parecen haber alcanzado una cota en impacto. Estos niveles de pobreza infantil son preocupantes por la transmisión intergeneracional de la pobreza; en rigor, son pobres no los niños en sí mismos, sino los hogares donde se albergan esos niños. El problema es que manteniendo esos niveles de pobreza infantil está cantado que esos niños no van a poder crecer y desarrollarse de forma de ser adultos que puedan tener niveles de ingreso y una inserción laboral que les permita a ellos estar fuera de la pobreza. Y el tema es aún más preocupante cuando pensamos que la pobreza conceptualmente es un fenómeno multidimensional, en el que inciden o afectan temas como acceso a educación, salud, vivienda, posibilidad de tener una vida digna e igualdad de oportunidades para un desarrollo pleno de la persona. Estas cifras de pobreza infantil son una amenaza sobre ese plan.
¿Cuáles son las principales causas estructurales de la pobreza infantil en Uruguay?
El problema lo tienen los adultos que encabezan los hogares pobres con niños. Acá se combina un problema de bajo capital humano (los jefes y jefas de hogar tienen bajo nivel educativo) con una inserción laboral precaria (en su mayoría informales, en empleos de baja productividad, o desocupados o dedicados a tareas del hogar y por tanto inactivos). Es un problema de huevo y gallina, en el sentido de que con bajos niveles de capital humano es difícil lograr una inserción laboral que permita alcanzar ingresos por encima de la línea de la pobreza, pero en su momento probablemente la necesidad de tener ingresos haya torpedeado la acumulación de capital humano de las personas que hoy son adultas y se ocupan del hogar con niños.
¿Cuál es el mayor desafío que enfrenta Uruguay para garantizar una infancia sin pobreza?
Esta pregunta es complicada. Diría que un primer desafío está en posicionar el tema y lograr un consenso político para avanzar, pero eso que no parece haber cuajado en los últimos 20 años, parece haber tomado forma en estos últimos tiempos. Un segundo desafío está en encontrar los instrumentos correctos para atender el problema. Y estos instrumentos son una combinación de tres elementos. Un primer elemento es profundizar o incrementar las transferencias a los hogares con niños de cero a dos años, de forma de blindar los primeros mil días de los niños, contados desde la gestación en adelante. Un segundo elemento son políticas de seguimiento cuerpo a cuerpo en esos mil días, para garantizar un buen desarrollo de las capacidades cognitivas y no cognitivas de los niños. Un tercer elemento son políticas destinadas a los adultos, y acá se plantea un desafío muy embromado, porque hay que pensar en políticas de recalificación o calificación aunadas a políticas de mejora de la inserción laboral, para una población con problemas de capital humano y de empleabilidad de larga data. Un cuarto elemento que dialoga con lo anterior está en extender el Sistema de Cuidados, mejorando la cobertura de los CAIF y las escuelas de tiempo completo, impulsando mayor cobertura horaria de los CAIF y mayor cobertura en cantidad de niños atendidos. La mayor cobertura de los CAIF es una condición necesaria para los demás programas, ya que liberan tiempo de atención dentro del hogar que puede volcarse a programas de empleabilidad o de formación de capital humano. En este marco, el principal desafío que identifico es fiscal: tenemos un déficit fiscal elevado y poco espacio fiscal para encontrar los recursos necesarios para impulsar un set de medidas potentes que ataque a la pobreza infantil por todos los frentes. Es necesario no limitarse a políticas de transferencias, ya que eso pone parches en los problemas estructurales, pero las demás políticas son costosas y el déficit fiscal juega en contra de que podamos impulsar un paquete de medidas que tengan efecto en lo estructural.
¿Qué impacto tiene la pobreza infantil en el desarrollo económico de un país a largo plazo?
Lo reduce. En primer lugar, en el corto plazo los hogares pobres dedican muchos de sus magros recursos en atender a los niños del hogar, y dentro de esos magros recursos se encuentra el tiempo. En la medida que el Sistema de Cuidados cubre a través de los CAIF menos de cuatro horas, y que primaria también cubre cuatro horas, esto limita la capacidad de las madres de salir a buscar empleos de alta carga horaria y reduce sus ingresos, generando una trampa de pobreza, por así decirlo. En el corto plazo podríamos pensar en un país con mayor tasa de actividad y tasa de empleo para las madres de los hogares pobres si tuviéramos otro sistema de cuidados. En el mediano y largo plazo la pobreza infantil compromete el desarrollo cognitivo de los niños y reduce su acumulación de capital humano, y compromete el crecimiento y desarrollo del país al tener una masa de personas con problemas de empleabilidad, justo cuando el mundo avanza hacia actividades en las que la acumulación de capital humano es crucial para el empleo y la mejora de la productividad.
Uruguay no se puede permitir, desde una perspectiva de crecimiento y desarrollo, desperdiciar uno de cada cinco niños pensando en el futuro. Además, la transmisión intergeneracional de la pobreza tiene otros costos que se manifiestan en el futuro: niños que adquieren poco capital humano serán informales, no aportarán al BPS, generarán costos por comportamientos antisociales, generarán costos por la necesidad de atender sus problemas de ingresos cuando sean adultos, entre otros. Por ejemplo, es más barato enseñarle a un niño a leer a la edad correspondiente que generar programas de alfabetización para jóvenes o adultos con problemas de extraedad. Si seguimos con este rumbo de pobreza infantil del 20% vamos a enfrentar costos extra en políticas sociales en 10, 15 o 20 años para atender las carencias que no supimos atender a tiempo, y nos va a salir mucho más caro que atenderlas ahora. Y esto impacta en el crecimiento económico comprometiendo recursos estatales.
Desde el sistema político parece haber un acuerdo sobre la necesidad de atacar la pobreza infantil. ¿Considera que hay voluntad política suficiente para abordar este problema de manera eficiente?
Considero que sí y celebro que desde todas las tiendas políticas se haya entendido que es un problema que atacar ahora.
¿Qué análisis hace del proyecto de ley de garantías para la primera infancia, infancia y adolescencia, que fue presentado por la diputada Cristina Lustemberg y aprobado pocos meses atrás?
Mi análisis es positivo. Me parece que la ley es un gran avance en el combate a la pobreza infantil, por varios motivos. Uno político, que es que marca un consenso político para avanzar en el tema y plasma en un trozo de legislación esa voluntad política. Uno técnico, que es que la ley prevé o apunta a la compatibilización de sistemas de información hoy repartidos por el Estado y la coordinación de políticas que esto va a conllevar, es necesariamente positivo. La coordinación de sistemas de información nos permitirá llegar mejor a los hogares más vulnerables y llegar antes, con el paquete de transferencias y políticas actualmente existentes. Otro elemento positivo, que es político-técnico, es que le asigna la rectoría del sistema de protección infantil a una oficina o responsable concreto, con lo cual queda la batuta en un director de orquesta bastante específico sobre el que se pueden pedir cuentas y que puede articular y mejorar las políticas existentes y proponer otras nuevas. Que esté localizado en el Ministerio de Economía me parece positivo, ya que el corte del bacalao en materia de recursos fiscales se realiza ahí.
¿Qué rol juegan las transferencias monetarias en la reducción de la pobreza infantil?
Hoy, aproximadamente el 50% de los niños, niñas y adolescentes de menos de 18 años están cubiertos por Asignaciones Familiares-Plan de Equidad, y aproximadamente el 85% de los hogares pobres recibe algún tipo de transferencia, ya sea esa, Tarjeta Uruguay Social o Bono Crianza. El lado positivo es que tenemos relativamente buena cobertura de las transferencias. ¿Cómo puede ser que tengamos tanta pobreza infantil con esta cobertura? Por el lado de la suficiencia, es decir, las transferencias no son suficientes para seguir reduciendo la pobreza infantil. ¿La pobreza infantil sería mayor sin transferencias? Lo sería. Entonces, las transferencias están jugando un rol de “aguantar el mostrador” con impacto no despreciable, pero es necesario avanzar, especialmente en los primeros mil días.
Justamente, en más de una oportunidad usted ha hecho hincapié en que los primeros mil días son clave para el desarrollo cerebral y el futuro de los niños. ¿Qué políticas o programas podrían garantizar un entorno adecuado durante esta etapa crítica?
Acá necesitamos dos tipos de política. Uno de transferencias focalizadas, básicamente, darles dinero a los hogares desde la concepción y el embarazo hasta los dos años; esto que se está haciendo tímidamente con el Bono Crianza hay que expandirlo en cobertura y en monto. Necesitamos transferencias que permitan a los hogares pobres atender mejor a sus niños. Segundo, un programa de seguimiento cuerpo a cuerpo, como funciona Uruguay Crece Contigo, con visitas y personal especializado a las órdenes de los hogares de mayor vulnerabilidad, que les den apoyo en nutrición, prácticas de crianza, atención médica, entre otros.
¿Qué papel cumple el sistema educativo en la ruptura de la transmisión de la pobreza?
Lamentablemente, el sistema educativo hoy lo que hace es amplificar las diferencias socioeconómicas iniciales de los que ingresan a él. La calidad del sistema educativo es heterogénea, y los hogares pobres acceden a escuelas y liceos de peor calidad (con excepciones) que los hogares de clase media o más ricos. Idealmente, debiera ser a la inversa, pero en la práctica lo que está haciendo el sistema educativo es expulsar adolescentes pobres del sistema, lo que compromete su capacidad de ser adultos no pobres más adelante, perpetuando el ciclo.
En conclusión, ¿cuál es la importancia de invertir en la reducción de la pobreza infantil?
La inversión en erradicación o reducción de pobreza infantil se paga sola, en el sentido de que es conveniente no solo desde una perspectiva ética (los niños no eligen dónde nacer, por lo tanto, es injusto que los niños nacidos en hogares pobres la pasen mal), sino desde una perspectiva económica. Los desarrollos teóricos y la evidencia empírica generada por el premio Nobel James Heckman muestran que un dólar invertido en primera infancia tiene un retorno de hasta cinco dólares en la adultez, en el sentido de que ese dólar mejora las capacidades cognitivas y no cognitivas y la probabilidad de culminar ciclos educativos, tener empleos formales, aportar a impositiva, no depender del Estado mediante otros programas, entre otros. Vale la pena invertir en primera infancia porque mejora las perspectivas de crecimiento de la economía y mejora la sustentabilidad fiscal en el mediano plazo. A su vez, hay un problema de economía política de estas inversiones. Es necesario invertir mucho y bien en primera infancia y los beneficios se cosechan mucho más adelante, por lo que cualquier gobierno enfrenta un dilema bastante claro: no tiene los recursos para hacer esta inversión, generar estos recursos es costoso y los beneficios los va a cosechar otro. En este sentido, es necesario tener un blindaje político de la inversión en primera infancia y animarse a ser audaces y encontrar el espacio fiscal para invertir mucho y bien, sabiendo que vale la pena. Por último, la agenda de lucha contra la pobreza infantil necesariamente va atada, vía espacio fiscal, a otras agendas de crecimiento económico. Esto yo lo denomino “elija su propia reforma”. Vale decir, para generar el espacio fiscal para invertir en pobreza infantil tenemos que pensar que necesariamente vamos a necesitar acometer otras reformas en la economía y en el país para generar los recursos fiscales. Esto puede ser la reforma del Estado, reformas en la inserción internacional del país, reformas micro que mejoren las ganancias de productividad y eficiencia en el sector no transable, esto puede tomar muchas formas. Pero hay que empezar a pensar en esas reformas macro o microeconómicas como atadas a la necesidad de invertir en pobreza infantil, que es una inversión que se paga sola y a su vez mejora el entorno de crecimiento económico del país en el mediano plazo.
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