Para el más influyente teórico chino en relaciones internacionales, Yan Xuetong, “China cree que su ascenso al estatus de gran potencia le otorga un nuevo papel en los asuntos mundiales que no puede reconciliarse con un dominio incontestable de EE.UU.”. Por su parte, el politólogo estadounidense John Mearsheimer (2021) sostiene que “una China más poderosa desafiaría sin dudas la posición de EE.UU. en Asia y posiblemente en el mundo. La opción lógica para Estados Unidos es clara: frenar el ascenso chino”. En este entorno de disputa imperante, ¿qué opción les queda a los países periféricos? ¿Escoger un bando o salvaguardar su autonomía? Gause sostiene que el comportamiento de las potencias medias y regionales puede servir de vector estabilizador en la preservación del equilibrio en el sistema internacional.
Este artículo parte de la siguiente interrogante: ¿permitiría la posición de Brasil en el actual ordenamiento de poder mundial una reedición de la política exterior pendular observada durante la Segunda Guerra Mundial? Más concretamente, ¿sería posible para Brasil obtener beneficios políticos y evitar costos excesivos ejerciendo una política exterior pendular en medio de la nueva bipolarización del sistema internacional? En efecto, el orden global contemporáneo se asemeja a la configuración del Atlántico en los años 30 y 40 en al menos dos aspectos: en primer lugar, existe una creciente rivalidad entre dos potencias originada en la rápida expansión de una de ellas; segundo, el ascenso de la potencia rival aumenta las posibilidades de conflicto militar entre ellas, ya que refuerza el dilema de seguridad. Así, la rivalidad entre Washington y Beijing podría reproducir la histórica trampa de Tucídides: el temor al rápido ascenso de Atenas que condujo a Esparta a declarar la guerra.
Pero también se aprecian importantes diferencias entre el orden mundial actual y el de los años 40, o incluso el de la Guerra Fría. En la actualidad, el número de potencias regionales y medias es mucho mayor. Son varios los países –Brasil, Japón, Alemania, Francia, Indonesia, Sudáfrica, India– que gozan de cierta capacidad para imponer restricciones a las superpotencias, ya sea en sus regiones o en temas de su preferencia. Y ninguna de estas potencias se siente cómoda con la nueva bipolarización. Además, existen centenares de instituciones y coaliciones internacionales que comprometen a los países con el derecho internacional, incluidas las propias superpotencias, haciendo que decisiones de China o Estados Unidos contrarias al derecho internacional hoy sean más costosas que en el periodo de entreguerras.
En todo caso, la pregunta relevante para la política exterior brasileña en las próximas décadas es la siguiente: si EE.UU. y China entraran en guerra, o si buscaran algún tipo de entendimiento, ¿cuál debería ser la estrategia a largo plazo de Brasil para ambos escenarios? Brasil necesita estar preparado para cualquier situación, y por ello es imperativo diseñar una política exterior que sea simultáneamente activa en la construcción de un orden multipolar, y en la protección frente a los efectos adversos de la creciente rivalidad. Brasil no puede cometer el mismo error estratégico que Australia, que se alineó fuertemente con EE.UU. (hard bandwagoning) al adherirse primero a la alianza QUAD (Quadrilateral Security Dialogue) en 2007, luego a AUKUS (alianza militar entre Australia, el Reino Unido y Estados Unidos) en 2021 con el objetivo de contener a China.
En este artículo proponemos que, ante la creciente rivalidad global, Brasil debería realizar movimientos pendulares caracterizados por acciones de balancing (equilibrar contra el líder -acciones pro China) y bandwagoning (seguir al líder – pro EE.UU.), distribuidos por temas y áreas de interés en las relaciones internacionales, con el doble objetivo de protegerse (hedging) contra los efectos adversos de esa bipolaridad y contribuir a la creación de un orden multipolar que le sea favorable.
Más precisamente, nuestra recomendación es que cuando Brasil decida aplicar el bandwagoning en cuestiones político-estratégicas con respecto a Estados Unidos, simultáneamente haga un balancing con China en cuestiones comerciales, procediendo en forma sucesiva con los más diversas temas y escenarios. Implicaría un error estratégico si la política exterior se orientara enteramente hacia uno de los polos. Este péndulo creará una red de protección cruzada de compromisos que aumentará el costo para Beijing o Washington de aislar o castigar a Brasil (sanciones económicas, manipulación del comercio, control de inversiones, retención de tecnología militar esencial, etc.). En otras palabras, el hedging pendular busca generar un efecto disuasorio y la contención de medidas de fuerza contra el interés nacional proveniente de una o de ambas potencias.
Ahora bien, para que una estrategia de hedging pendular sea exitosa, Brasil debe asegurarse primero una posición de liderazgo regional en Sudamérica. Si Brasil asume el papel de potencia regional reconocida por sus vecinos y, al mismo tiempo, procura reconstruir los mecanismos regionales de coordinación política, las presiones de las superpotencias contra Brasilia tenderán a tener menos efecto. Brasil necesita actuar como un actor capaz de estabilizar y preservar la región de influencias extraregionales. La búsqueda de liderazgo regional es la base desde la que el país puede ejercer una estrategia de hedging pendular en el plano extraregional. Sin una política exterior regional decidida, la retaguardia quedará desprotegida y América del Sur quedará aún más sujeta a las presiones de Beijing y Washington, relegando a Brasilia a un rol cada vez más periférico en el escenario regional. Para Brasil, convertirse en un líder regional es un imperativo, no sólo por necesidad económica o de solidaridad latinoamericana, sino por una necesidad de supervivencia frente a una rivalidad de naturaleza sistémica y multidimensional.
Hussein Kalout y Feliciano de Sá Guimaraes, CEBRI, Revista del Centro Brasileño de Relaciones Internacionales (Oct-Dic 2022). Kalout es profesor de la Universidad de Harvard. Guimarães es profesor asociado de la Universidad de Sao Paulo (USP).
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