Uruguay carece de una defensoría del contribuyente, lo que genera un “vacío institucional”: la defensa frente al poder fiscal comienza recién en el litigio, tal como explicó a La Mañana el socio del Colegio de Contadores y miembro del Instituto Uruguayo de Estudios Tributarios Santiago Orellano Abal. Aunque existen garantías legales, su acceso es desigual y excluye a los pequeños contribuyentes, alertó el experto. A su vez, detalló experiencias de otros países y aseguró que hoy están dadas las condiciones para dar este debate.
¿Cuáles son los mecanismos de defensa al contribuyente en Uruguay?
La pregunta no es menor. En una región con avances en la creación de defensorías del contribuyente u organismos equivalentes, Uruguay –al igual que el bloque del Mercosur– permanece anclado en un modelo exclusivamente reactivo. Existe un vacío institucional, en un Estado que por un lado recauda con solvencia, mientras que la defensa efectiva comienza una vez que el conflicto ya está planteado y el litigio resulta inevitable.
Uruguay se caracteriza por contar con una administración tributaria profesional, técnicamente sólida y con altos niveles de cumplimiento. Sin embargo, esa fortaleza convive con una ausencia llamativa: el país no cuenta con una institución específica que tenga por misión la defensa de los derechos del contribuyente frente al poder fiscal.
El problema entonces no es normativo, sino institucional.
Exactamente. Desde el punto de vista jurídico, el ordenamiento uruguayo ofrece garantías formales suficientes. El problema aparece cuando se observa quién puede realmente hacer uso efectivo de esas herramientas. Entre los instrumentos disponibles, el sistema prevé recursos administrativos, control jurisdiccional y principios generales de legalidad y debido proceso. Pero entre la administración que fiscaliza y el contribuyente que debe responder, no existe una instancia especializada, autónoma y preventiva que equilibre esa relación.
Defenderse frente al Estado exige tiempo, conocimiento técnico y, sobre todo, una espalda de recursos económicos. Para grandes contribuyentes esto forma parte de la dinámica normal, en cambio, para pequeños comerciantes o microempresas, trabajadores y jubilados, muchas veces es una barrera insalvable. En ese espacio intermedio –antes del juicio– es donde en otros países aparece la defensoría del contribuyente, no como un sustituto de los tribunales, sino como un amortiguador institucional del conflicto.
¿Qué lecciones podemos aprender de aquellos países que han recorrido este camino?
México ofrece el ejemplo cercano más robusto. La Procuraduría de la Defensa del Contribuyente (Prodecon) es un organismo creado por ley, autónomo del ente recaudador y con competencias amplias. Brinda asesoría, media en conflictos y, en determinados casos, representa legalmente al contribuyente. Más allá de sus funciones concretas, Prodecon cumple un rol simbólico y sistémico: recuerda que el poder tributario también debe ser controlado. No debilita la recaudación, la legitima. No fomenta el incumplimiento, fortalece la confianza.
Chile, en cambio, optó por un modelo distinto: prevenir el conflicto antes de judicializarlo. La Defensoría del Contribuyente, creada en el marco de la modernización tributaria, no está pensada para litigar masivamente, sino para orientar, acompañar y mediar frente a actuaciones del Servicio de Impuestos Internos. El énfasis está puesto en personas y pequeñas empresas, con una lógica preventiva. El mensaje institucional es claro: no todo conflicto tributario debe resolverse en tribunales, y no todo error administrativo debe convertirse en un pleito costoso y prolongado.
Colombia y Ecuador quedan rezagados, pero con avances parciales. Colombia cuenta con un Defensor del Contribuyente, pero integrado a la propia administración tributaria. Funciona como un mecanismo de autocontrol útil, pero su falta de autonomía limita su capacidad de actuar como contrapeso real.
Ecuador, por su parte, se destaca por el reconocimiento de los derechos del contribuyente y canales abiertos al ciudadano. Sin embargo, no ha creado una defensoría autónoma especializada. La tutela efectiva sigue dependiendo del conflicto administrativo o judicial, con las mismas barreras de acceso que se observan en Uruguay.
¿Qué implicaría para Uruguay contar con una defensoría del contribuyente?
En este contexto, Uruguay aparece como un país con alta calidad administrativa, pero con un vacío institucional difícil de justificar. No se trata de copiar modelos extranjeros ni de crear estructuras innecesarias. Se trata de reconocer que el ejercicio del poder tributario moderno requiere algo más que normas y tribunales: requiere instituciones que acompañen al ciudadano en su relación cotidiana con el Estado.
Una defensoría del contribuyente permitiría mejorar la calidad de las decisiones administrativas, reducir litigios innecesarios y fortalecer la confianza en el sistema. No sería una concesión al incumplimiento, sino una apuesta por la buena administración.
El debate sobre la defensoría del contribuyente no es ideológico ni técnico. Es institucional. Habla de cómo un Estado concibe su poder y qué lugar asigna al contribuyente dentro del sistema. Uruguay suele reivindicar su fortaleza democrática y su calidad institucional. Sin embargo, en materia tributaria mantiene un esquema donde la defensa efectiva comienza cuando el contribuyente está dispuesto –y en condiciones– a litigar contra el Estado. La experiencia regional muestra que otro camino es posible.
¿Están dadas las condiciones en Uruguay para poner este debate sobre la mesa?
Sí, las condiciones están dadas. La madurez de la administración tributaria y una cultura institucional permiten abrir el debate sobre una defensoría del contribuyente, sin poner en riesgo la recaudación ni la autoridad fiscal. A eso se suma que legislación reciente ha otorgado potentes herramientas a los entes recaudadores. Sin embargo, Uruguay carece hoy de tribunales fiscales especializados. En cuanto al control de las actividades estatales, existe la justicia administrativa, la acción de inconstitucionalidad, pero ¿quiénes pueden acceder a los mecanismos de defensa? Básicamente aquellos que pueden contratar un asesoramiento particular de calidad. Lamentablemente, quienes carecen de recursos para ello quedan expuestos, sin tener acceso a mecanismos que protejan sus derechos. En resumen, nunca antes se estuvo en mejor momento.
Por eso rompe los ojos que el 22 de mayo de 2024 se haya archivado en la Comisión de Hacienda el proyecto de “estatuto del contribuyente”, una carta de derechos de rango legal, por considerarse “destinado a grandes empresas […], las cuales debido a su capacidad económica ya cuentan con recursos suficientes para contratar asesoramiento tributario de alta calidad que garantice sus derechos”. Sin embargo, las instituciones que aportaron sugerencias y mejoras para dicho proyecto representan a la sociedad toda, incluyendo prestigiosos especialistas que integran cátedras de la materia. ¿Existe un momento ideal para introducir la figura de una defensoría del contribuyente? Para los defensores del statu quo, esa discusión está vedada, no debería darse nunca.
¿Cuáles deberían ser los primeros pasos por seguir para solucionar este “vacío institucional” al que hacía referencia?
Lo primero es hacer un diagnóstico de la problemática actual, por mencionar uno: la DGI, a diferencia del BPS, no da facilidades de pago al contribuyente que quiere discutir su adeudo ante la Justicia. Luego, identificar cuál es el mejor modelo para aplicar, siendo ideal el aplicado en México. El mecanismo de la comisión de expertos, convocando actores del sector privado y público para no actuar en nombre de instituciones, sino por su propia valía y con independencia técnica, también contribuiría de gran manera. La experiencia comparada en la región hace visible este vacío que hoy puede discutirse en clave de mejora de la calidad institucional, prevención de conflictos y fortalecimiento de la confianza en el sistema tributario. Esta es una buena oportunidad de seguir construyendo una imagen de país que respeta a las personas y las instituciones.
