Con más de 50 años de vigencia, el Código Tributario uruguayo mantiene su actualidad y virtudes esenciales, aunque requiere algunos ajustes para adecuarse a la realidad de hoy. Así lo dijo a La Mañana Andrés Hessdörfer, abogado especializado en derecho tributario y secretario del Consejo Directivo del Instituto Uruguayo de Estudios Tributarios. A su vez, subrayó la importancia del proyecto de mejora de los derechos de los contribuyentes y de analizar el sistema tributario desde la perspectiva humana y de derechos fundamentales, más allá del foco recaudatorio.
El Código Tributario uruguayo cumplió 50 años en noviembre del año pasado. ¿Qué balance hace al respecto? ¿Considera que la normativa es acorde a la realidad actual?
Definitivamente, positivo. Creo que estos 50 años de vigencia, con relativamente pocas modificaciones a su texto, hablan de sus inmensas bondades. El Código Tributario uruguayo es producto de un largo y profundo proceso intelectual, tanto a nivel nacional como latinoamericano, y que logró plasmar en su texto la esencia de las reglas fundamentales de esta disciplina, la autonomía de esta materia, los principios fundamentales que la orientan y la estructuración y reglas de los procedimientos en materia tributaria. Creo que sería un error asociar su largo tiempo de vigencia con su nivel de actualidad. El código, como todas las grandes obras, es hijo de su tiempo, pero lo trasciende. Desde luego que, desde el año 1974 a esta parte, se han sancionado múltiples normas que han complementado o incluso actualizado sus disposiciones. Pensemos, por ejemplo, que al momento de su sanción no existía tal cosa como la documentación contable en soporte magnético. Pero la esencia no ha cambiado, y eso creo que es una inmensa virtud.
¿Cuáles son los principales cambios que deberían hacerle al Código Tributario?
Es una cuestión tan amplia como opinable. Podemos ir desde pequeñas cuestiones de texto que, en ocasiones, dificultan la labor interpretativa o de aplicación, hasta cuestiones mucho más estructurales, como el marco sancionatorio y la organización de ciertos procesos administrativo-tributarios. Partiendo de esa base, y dejando varias sugerencias por el camino, comento lo que, a mi juicio, serían los cambios de tipo más estructural que creo que deberían considerarse en un hipotético proceso de revisión.
En primer lugar, resultaría recomendable establecer plazos máximos para la conclusión de procedimientos de fiscalización y, fundamentalmente, para dictar una resolución declarando la existencia de un adeudo. No existe hoy en día plazo legal alguno que obligue a la Administración Tributaria a concluir un proceso, más allá de los extensos plazos de prescripción que, por otra parte, pueden ser interrumpidos. La existencia de plazos concretos ofrece un marco de mayor certeza para los contribuyentes y se alinea mejor a una plena noción de igualdad de partes en el procedimiento. Son varios los países que han introducido plazos máximos de actuación en su legislación.
En segundo lugar, creo altamente conveniente y hasta necesario, “independizar” expedientes de determinación de tributos, de los procesos de determinación de infracciones, que hoy se realizan conjuntamente en un único trámite. La razón es clara: son procedimientos que, aunque conexos, se rigen por principios distintos y, en cierto grado, incompatibles entre sí.
En tercer lugar, las normas de medidas cautelares podrían ser perfeccionadas. Por ejemplo, estableciendo plazos máximos o limitando su alcance hasta tanto no exista resolución firme que determine un adeudo.
En cuarto lugar, y aun cuando entiendo las razones conceptuales y de texto, sigo considerando inconveniente que pueda procederse con una denuncia penal por defraudación cuando todavía no se ha discutido el fondo del asunto (deuda tributaria) ante la justicia competente. Del mismo modo, debería reverse que el marco del código admita que una misma conducta pueda implicar simultáneamente infracción de defraudación, con pena económica, y un delito, con pena privativa de libertad. Una alternativa razonable sería que el delito fuera reservado para casos de mayor entidad.
Por último, los plazos de prescripción son, en mi opinión, significativamente extensos para el contexto actual.
De hecho, en otros países la prescripción de adeudos se maneja entre dos y cuatro años, mientras que acá el plazo puede llegar a 10 años. ¿Eso debería actualizarse?
Definitivamente. Comento algo que creo que puede ayudar a graficarlo: en el año 2006, cuando se sancionó la Ley 18.083 de Reforma Tributaria, se incluyó un artículo que preveía la posibilidad de reducir los plazos de prescripción de cinco a dos años y de 10 a cinco años, si el contribuyente levantaba voluntariamente su secreto bancario ante la DGI. Debemos recordar que el plazo de regla es de cinco años y, excepcionalmente, puede ser de 10. Esta norma evidenciaba una lógica clara: con la información bancaria en su poder, no había razón para que la DGI tuviera plazos de prescripción tan extensos. Pues bien, desde el 2006 a esta parte se ha sancionado copiosa normativa que aumentó el acceso de DGI a este tipo de datos y otros tantos más. En algunos casos, incluso, en forma automática, como sucede con los saldos, rentas y promedios en cuentas financieras en instituciones locales. Creo yo que una de las contracaras del proceso de aumento exponencial de información en poder de los organismos recaudadores es la necesaria reducción de los plazos de prescripción en favor de los administrados.
¿Qué importancia tiene el proyecto de mejora de los derechos de los contribuyentes?
Mucha. Conceptualmente, es ofrecerle a la ciudadanía un texto legal claro y ordenado que pone de manifiesto que el incremento notorio de facultades de las administraciones tributarias no se ha hecho sin contemplar los derechos individuales que se ven afectados. Las leyes no cumplen solamente la función de regular: también educan, también transmiten mensajes que es importante que la ciudadanía en su conjunto reciba.
Desde lo estrictamente práctico, el impacto podría verse como algo más relativo, teniendo en cuenta que todo lo que habitualmente recoge una Carta de Derechos del Contribuyente –y el proyecto uruguayo no es la excepción– ya se desprende en forma más o menos explícita de otras normas de rango legal, e incluso de carácter superior: la Constitución de la República y tratados internacionales en materia de derechos humanos, como el Pacto de San José de Costa Rica. Ahora, esto no implica que sea sobreabundante: la Carta de Derechos colabora a darle plena operatividad práctica a principios que son de carácter más abstracto. En definitiva, establecer plazos concretos de duración de un proceso contribuye a la plena aplicabilidad del principio de duración razonable de los procedimientos, que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha recogido en su jurisprudencia.
¿Por qué cree que no se ha avanzado en el tratamiento de esta iniciativa en el Parlamento? ¿Hoy están dadas las condiciones para hacerlo?
Tuvo un avance importante en la legislatura anterior, donde fue aprobado en Comisión de Hacienda de Diputados. Sin embargo, todo se dio muy próximo al ciclo electoral y eso posiblemente haya tenido que ver. Muchas veces lo urgente puede hacer perder de vista lo importante. Sin dudas están dadas las condiciones para volver a tratarlo. El incremento de facultades para la Administración que contiene el proyecto de Ley de Presupuesto, por ejemplo, en materia de secreto bancario, amerita volver sobre esta cuestión.
¿Qué reflexión le merece la forma en la que suele analizarse el ámbito tributario, muchas veces con el foco puesto en la recaudación?
Noto, en los últimos tiempos, una tendencia a analizar el fenómeno tributario desde la perspectiva de los gobiernos y la recaudación. Se pone foco sobre las herramientas que necesitan los fiscos, cómo pueden sortear obstáculos para acceder a la información relevante, cómo pueden cumplir con los requisitos que imponen los organismos internacionales. Quiero invitar a reflexionar sobre la importancia de seguir analizando los sistemas tributarios –y sus problemas– con la persona en el centro. Son pocas las disciplinas en las que puede apreciarse en forma tan tangible la actuación intensiva del Estado a través de sus tres poderes: es quien crea el tributo, quien lo recauda y quien dirime las controversias. Por ello, todo asunto en esta materia debiera ser analizado a través del cristal de los derechos fundamentales, especialmente atendiendo a los principios de legalidad, igualdad y tutela jurisdiccional efectiva.
