La Mañana conversó con dos de los investigadores del Cinve acerca de las modificaciones que requiere el actual mecanismo de promoción de inversiones y la “reforma tributaria de segunda generación” propuesta por la institución, que incluye la iniciativa de establecer un IVA personalizado. Según Viñales, el régimen de exoneraciones tributarias de la Comap necesita una profunda revisión. Por su parte, Grau Pérez opinó que la estructura tributaria en su totalidad requiere cambios y explicó la importancia de focalizar los beneficios impositivos hacia las familias más carenciadas.
Desde algunos sectores se ha planteado una revisión sobre el régimen de promoción de inversiones. ¿Deberían realizarse modificaciones a ese sistema?
Gustavo Viñales (GV): El régimen de exoneraciones tributarias por el mecanismo de la Ley de Inversiones y la Comap, a nuestro juicio, cumplió un ciclo. Cumplió un objetivo importante ayudando a recuperar la inversión productiva, en particular, en capital físico, pero requiere en la actualidad una revisión profunda. En general, las controversias sobre el funcionamiento del régimen se han focalizado en un reducido número de aspectos, entre el amplio conjunto de dimensiones y desafíos que presenta en la actualidad la promoción de la inversión en nuestro país. Lo más frecuente es que sobre este tema se asuma una perspectiva de corto plazo.
Desde nuestro punto de vista, se requiere una evaluación profunda de los impactos de los mecanismos promocionales en los diversos sectores de actividad y el sistema merece una revisión de la herramienta legal en sí misma. Uruguay necesita un sistema de promoción sobre nuevos objetivos, a definirse a la luz de lo que está ocurriendo con la fiscalidad internacional, con el apoyo a la ciencia y la tecnología y con las políticas de adaptación y mitigación ante el cambio climático. Se requiere, también, una nueva gobernanza.
¿De qué forma deberían implementarse estos cambios?
GV: La orientación de los cambios debería otorgar una mayor participación al Parlamento, por ejemplo, vía aprobaciones de nuevas normas legales que contribuyan a democratizar la discusión sobre los objetivos de desarrollo que merecen ser promocionados y que pueda procesarse una evaluación más transparente de los indicadores que se consideran más relevantes para la obtención de los beneficios. En la instancia parlamentaria deberían determinarse, entre otros aspectos, montos máximos de renuncia fiscal asociados a las medidas de estímulo otorgadas por el Poder Ejecutivo y un esquema de prioridades bien establecido.
¿En qué medida está afectando la falta de competitividad a las empresas que invierten a través de la Comap? Sobre esto, el nuevo presidente de la Cámara de Industrias, Fernando Pache, dijo al semanario Búsqueda que las inversiones en ese marco van “de la mano de una promesa, de los beneficios fiscales, como la reducción del pago del Impuesto a la Renta. Pero, si no tiene renta, no habrá disminución (del tributo)”. ¿Qué reflexión les merece?
GV: El problema es que, en general, todo nuestro régimen de promoción de inversiones es productivista, es una concepción que ya tiene muchos años. Se procura mayor inversión de capital físico para ampliar la producción, en consecuencia, el sistema apunta a lograr mayor renta maximizando los beneficios tributarios (menos impuestos). En lo esencial, no se incluye la lógica de protección ambiental, ni se tiene en cuenta el otorgamiento de estímulos directos para promover formas de producción alternativas con menores externalidades negativas al ambiente. Se premia la obtención de rentas en el corto plazo. Naturalmente que administrar estas tensiones no es una cuestión sencilla, pero es hora de incorporar en mayor medida la mirada ambiental coordinada con la mirada productiva, en particular, en el sector agropecuario. Se hace visible con la sequía. Algunas inversiones necesarias no son rentables en términos de mercado en el corto plazo, sin embargo, son imprescindibles para una producción sustentable.
¿A qué sectores puede estar afectando esta situación y en qué magnitud?
GV: Para seguir con el ejemplo del sector agropecuario, y en el sector ganadero específicamente, nuestro sistema de promoción de inversiones premia la inversión y la producción en encierros (feedlot o similares) para obtener mayor rentabilidad en menor plazo. Sin embargo, todas las posturas institucionales e internacionales defienden y promocionan la producción ganadera a pasturas naturales por sus externalidades ambientales. Estos aspectos no son reconocidos en el sistema de promoción de inversiones, donde el ganadero a campo natural, prácticamente, no logra beneficios similares a los de otras tecnologías más intensivas en capital.
¿Qué consecuencias puede tener esto sobre la calidad de los balances, sobre el crédito bancario?
GV: El desafío del cambio climático es cada vez más evidente, por tanto, algunas cosas que hace poco no se podían decir, parece que la realidad habilita a decirlas y sería importante aprovechar este momento para discutir ciertos temas en mayor profundidad. Uruguay necesita coordinar la política ambiental y productiva, para ello debe utilizar todas las herramientas o instrumentos económicos. Esto implica animarse a proponer una política pública activa en la que se recurra a “impuestos verdes” que graven actividades con externalidades negativas en materia ambiental, que generen fondos adicionales para políticas de adaptación y mitigación al cambio climático y que, en paralelo, puedan generar cambios en algunos sistemas productivos para hacerlos más amigables con el ambiente.
Es imperativo ampliar la utilización de seguros e instrumentos financieros para la gestión de riesgos ambientales. Es fundamental que se otorguen incentivos económicos y subsidios a pequeños productores o a sectores de producción específicos que pueden ayudar a la sostenibilidad ambiental. Hay que ampliar el ámbito de aplicación de los pagos por servicios ambientales positivos (si queremos promover, por ejemplo, la ganadería a pasto natural, deberemos buscar mecanismos que compensen esa actividad con otras posibles). Las nuevas políticas deberían ayudar a generar mecanismos de financiación en condiciones favorables para infraestructuras vinculadas a proyectos de adaptación y mitigación al cambio climático.
Este tipo de instrumentos económicos deben ser enmarcados en una política institucional con programas ambientales para sectores productivos, con leyes, regulaciones y medidas planificadas a corto, mediano y largo plazo. Solo vamos a mejorar la calidad de los balances y lograr condiciones más adecuadas de acceso al crédito (bancario o del mercado de capitales) para actividades donde el mercado no premia en el corto plazo, pero que se consideren estratégicas para el desarrollo productivo sustentable, cuando logremos implementar políticas públicas activas ambientales coordinadas con lo productivo, dejando de lado el recurso continuo a soluciones políticas de emergencia.
¿Con qué objetivos se propuso la “reforma tributaria de segunda generación” que fue elaborada por el Cinve y presentada hace pocos meses?
Carlos Grau Pérez (CGP): Con el mismo objetivo con el que previo a la reforma de 2007, Cinve presentó una propuesta de reforma en el documento que tenía como título, “Ideas y Lineamientos para la Reforma Tributaria”. A través de este trabajo pretendimos aportar al debate público, poniendo sobre la mesa un documento estructurado con una propuesta integral, es decir, mirando la estructura tributaria como un todo. Cuando miramos solamente las ramas sin considerarlas como partes integrantes de un sistema complejo, se corre el riesgo, que por cierto deberíamos tratar de evitar, de tener una descripción distorsionada del bosque.
Se parte de una premisa principal, la estructura tributaria actual requiere cambios por dos razones. La primera tiene relación con que la dinámica económica sobre la que se aplica la imposición presenta cambios significativos y es necesario introducir cambios en las actuales bases imponibles de algunos de los tributos. A modo de ejemplo, podemos mencionar los cambios en el mundo del trabajo, la globalización de la economía con deslocalización de los factores productivos y las estructuras jurídicas, la reducción del consumo de combustibles fósiles, el crecimiento del comercio digital, la eficiencia en el uso de instrumentos empleados para reducir “males”.
La otra razón son las lecciones que surgen tanto desde la academia como desde organismos internacionales acerca de la conveniencia del uso de determinados instrumentos tributarios: aumentando los grados de libertad en la elección. Un ejemplo claro al respecto es el cambio en relación al uso de la imposición a la riqueza, la que dejó de estar sentada en el banquillo de los acusados. Aunque a veces parece estar presente la recomendación de Goethe, “ten cuidado con lo que aprendes porque no podrás olvidarlo”.
¿Qué visión tienen sobre la propuesta de algunos economistas de implementar un IVA personalizado, también incluida en dicha reforma?
CGP: Conviene en primer lugar recordar el importante papel que juega la recaudación del IVA en nuestro país, ya que representa casi la mitad de la recaudación total de la DGI. La propuesta del IVA personalizado se vincula a dos problemas que tiene su diseño actual, que podemos decir que se corresponden tanto con el remedio como con la enfermedad. La enfermedad consiste en que en la medida en que el IVA grava el consumo y que el porcentaje que este representa del ingreso disminuye al aumentar este último, la imposición representa una mayor proporción de los ingresos en los hogares más pobres. En síntesis, la estructura actual del IVA afecta negativamente la equidad del sistema tributario. Frente a esta enfermedad, el remedio que se ha venido aplicando se basa en la aplicación de tasas diferenciales, buscando favorecer el consumo de aquellos bienes y servicios que más inciden en la estructura de gasto de los hogares de menores ingresos.
Pero que también son consumidos por los de ingresos más altos…
CGP: Exacto, como los bienes y servicios a los que se les aplican tasas menores también son consumidos por los hogares de mayores ingresos, el beneficio alcanza a hogares que no tiene mucho sentido que reciban una rebaja tributaria. La reducción de alícuotas del IVA se traduce en una renuncia fiscal, a la que suele llamarse gasto tributario, que representa prácticamente tres puntos porcentuales del PIB. Una parte significativa de este gasto tributario termina beneficiando a los hogares de mayores ingresos.
El IVA personalizado consiste en cambiar el remedio empleado. En lugar de definir tasas diferenciales para ciertos bienes y servicios, se establece una diferenciación en las tasas aplicadas efectivamente sobre distintos tipos de consumidores, lo que permite una mejor focalización desde el punto de vista distributivo. En lugar de reducir las tasas a algunos bienes y servicios, la propuesta es diferenciar la tasa de IVA aplicable según el nivel de ingreso de los hogares. De esta manera, el gasto tributario le llega, exclusivamente, a quienes merecen ser beneficiados.
TE PUEDE INTERESAR:
