Al momento de estimular y controlar las inversiones, el enfoque de las políticas públicas debe ser integral, cuantificable y previsible. El diseño y la evaluación de políticas públicas es un importante desafío para los gobiernos, que requieren de claridad de objetivos, prospección, estudio de escenarios alternativos y resultados en términos de ganadores, perdedores y repuesta de los agentes económicos en general. Además, se debe responder a múltiples objetivos desde el punto de vista económico, social y ambiental tanto presente como futuro.
En los últimos tiempos se ha dado un importante impulso a nivel mundial a la promoción de las inversiones en energías renovables, en particular al desarrollo de los proyectos de generación fotovoltaica y energía eólica de diferente porte. Estos han sido un elemento más que fundamental de la diversificación de la matriz energética, la autonomía de las fuentes de energía y la economía verde. En un primer análisis, estos proyectos ameritan los beneficios de promoción bajo el supuesto que tienen un impacto en generación de empleo, atracción de capitales, incorporación de tecnologías más amigables con el medio ambiente y un conjunto de efectos positivos que se desparraman en la economía. Pero la realidad marca que no siempre se generan o cuantifican todos los efectos esperados y hasta anunciados. En los últimos tiempos ha habido importantes medidas de rechazo a nivel de comunidades locales a este tipo de inversiones, bajo el argumento de que tienen menor impacto en el empleo, o que los efectos sobre el medio ambiente y el encadenamiento positivo sobre sectores como los servicios y la infraestructura están lejos de los esperados.
Numerosos trabajos de investigación, así como las reiteradas expresiones por parte de comunidades locales contrarias a este tipo de inversión, son señales de alerta de que existe la necesidad de mejorar la medición de los verdaderos impactos de estas iniciativas y a la vez revisar los diseños de políticas de regulación y promoción de forma de garantizar que se generen mejores resultados y externalidades a nivel local.
Claramente, se necesita incorporar el concepto económico de las externalidades y de la importancia del Estado en ámbitos donde la actividad privada por sÍ sola genera fallas en los mercados. Esto puede darse por una diversidad de motivos, por ejemplo, problemas de información, monopolios, falta de claridad en la definición de propiedad privada, por la existencia de bienes públicos, la necesidad de priorizar objetivos sociales y medioambientales, así como la existencia de externalidades. Cuando existen externalidades implica que la acción de uno o varios individuos provoca efectos sobre la actividad de un tercero, los cuales pueden ser positivos o negativos.
En efecto, lo que ocurre en la realidad con muchas de estas grandes inversiones en generación de energía renovable tiene que ver con alguna de estas situaciones. Por ejemplo, se trata de obras que interfieren en el medio ambiente, teniendo efectos sobre la fauna y flora y muchas veces esto no forma parte de los análisis de los proyectos de inversión tanto de parte de los privados como de los públicos. De esta forma se puede afectar los equilibrios ambientales, el paisaje, las otras actividades productivas, las infraestructuras, el turismo y los recursos naturales en general.
En otro plano, es una realidad que muchas de estas obras requieren de importantes infraestructuras, pero a la vez utilizan mucha infraestructura existente y no siempre existe un plan de mantenimiento y de mejora. Cuando se afectan las carreteras, los caminos o puentes, otras actividades también se ven afectadas y no siempre se realizan las medidas compensatorias o reparatorias pertinentes.
Finalmente, otro aspecto que interesa destacar tiene que ver con los impactos verdaderos a nivel del empleo local. Existen varios proyectos con resultados muy heterogéneos a nivel de empleo. Desde las que generan cantidad de puestos en distinto volumen, hasta diversidad en lo que hace a calidad de empleo y desarrollo de habilidades. Diversos estudios destacan el hecho de que a nivel del empleo local los impactos parecerían ser menores de lo que se anticipaba, y que el efecto sobre las tasas de desempleo es reducido. Por ejemplo, en un trabajo recientemente publicado por el Centro de Investigación de Políticas Económicas (CEPR) de España, elaborado por Fabra et al 2022, responde a si “¿Las energías renovables crean empleos locales?”. El trabajo señala que “las inversiones solares aumentan el empleo de las empresas locales, pero los efectos sobre el desempleo de los residentes locales son débiles. Los efectos de las inversiones eólicas en el empleo local y el desempleo son en su mayoría no significativos. En el trabajo se destaca que no todas las inversiones en energía renovable tienen efectos sobre el empleo, en particular demuestran que hay diferencias significativas en los multiplicadores de empleo locales en las tecnologías renovables. Y que “mientras que la inversión en energía solar fotovoltaica tiene multiplicadores considerables, la inversión en energía eólica no genera una creación” de puestos de trabajo en forma significativa. Y que los mecanismos que explican estas diferencias están relacionados con los tipos de tareas y habilidades requeridas para llevar a cabo los proyectos. También en el año 2021 la Agencia Internacional de Energías Renovables (IRENA) manifestó que “La integración del contenido y el empleo locales sigue siendo un desafío, particularmente en la energía eólica”.
Uruguay no es ajeno a estas observaciones y en un país pequeño, con fuertes necesidades de inversiones, está claro que el rol del Estado y las políticas publicas vistas en forma integral es fundamental, tanto en lo que hace a la promoción como a los efectos secundarios y de largo plazo.
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