En entrevista con La Mañana, el Capitán de Navío (r) y docente de la Escuela de Guerra Naval, Diego Grolero, abordó la importancia de la reciente Conferencia de ONU sobre los Océanos, el Tratado de Alta Mar y los desafíos que se presentan para la proyección oceánica del Uruguay. Señaló que Uruguay carece de capacidades efectivas de control, vigilancia y gestión sobre su zona económica exclusiva y plataforma continental, lo que compromete el ejercicio de soberanía y limita el aprovechamiento estratégico de la llamada “pradera azul”.
Para poner en contexto histórico, ¿cuál es la importancia de la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (Convemar) en la actualidad?
La Convemar tiene una importancia histórica clave que sigue vigente en la actualidad. Allí se codificaron las aguas de jurisdicción nacional y los distintos grados de soberanía. Sin embargo, dejó también un matiz importante en cuanto a la interacción entre lo codificado y lo no codificado, que se expresa especialmente más allá de la zona económica exclusiva, a partir de la milla 201. Ese espacio de interacción se ha convertido hoy en una zona de conflicto creciente a nivel mundial. Hay que tener en cuenta que la Convemar es de 1982 y desde entonces el mundo ha cambiado mucho en su vínculo con el mar. Primero, por la presión sobre los recursos, luego por el crecimiento de la población mundial, la emigración hacia zonas costeras, la contaminación oceánica y también el avance tecnológico. Hoy es posible extraer recursos en el mar que antes eran inaccesibles.
En 1980, por ejemplo, se estudiaba si nuestra plataforma marítima podría ser rentable para la extracción de hidrocarburos. En ese momento, con un precio del combustible muy bajo, se consideraba inviable y recién cuando superara la barrera de los 77 dólares por barril se tornaría analizable. Eso ya ocurrió, pero además la tecnología ha reducido enormemente los costos, permitiendo explotaciones en grandes profundidades, incluso a 3000 metros, algo que entonces era impensable. También está el tema de los polimetales. Hay una saturación de la extracción terrestre, lo que ha llevado a mirar hacia el mar, donde hay potencialidades aún no explotadas. Todo esto genera nuevos intereses y, con ellos, tensiones.
Se realizó recientemente en Niza la Tercera Conferencia de las Océanos que impulsa el Tratado de Alta Mar. ¿Qué implica en el marco de lo que estaba refiriendo?
Una de las cosas más importantes del llamado Tratado de Alta Mar, que en realidad tiene un nombre mucho más complejo (Acuerdo sobre la Conservación y el Uso Sostenible de la Biodiversidad Marina más allá de las Jurisdicciones Nacionales, BBNJ), es que se avanza en la codificación de la parte del océano que había quedado sin regular en la Convemar. Hasta ahora, esa convención había alcanzado a codificar aproximadamente el 50% de los mares. Este nuevo tratado busca abarcar el otro 50%, lo que representa un cambio muy significativo.
Para los países pequeños, como Uruguay, esto es clave, porque al codificarse esa parte del océano se les da igualdad de condiciones frente a los países más poderosos. Detrás de todo esto estaba la teoría del mare liberum, el mar libre, que es lo que históricamente han promovido las grandes potencias, o sea, cuanto más libre el mar, menos restricciones tienen para estar presentes y operar en él. Este nuevo tratado viene a restringir ese principio. No son precisamente los países potencia los que impulsan este tratado, porque son ellos quienes tienen las grandes empresas interesadas en explotar los recursos marinos, tanto genéticos como minerales. Lo que se busca ahora es reconocer mayores derechos a países como el nuestro.
Si analizamos los puntos principales del tratado, vemos que:
a) Se regula el acceso a los recursos genéticos marinos, incluyendo la participación justa y equitativa en los beneficios. Esto es importante porque los grandes ya han avanzado mucho en estudios y patentes y han obtenido enormes retornos por décadas de investigación.
b) Se introducen las evaluaciones de impacto ambiental. En este punto hay que destacar que, a diferencia de la tierra, los océanos están interconectados. El mar ya no se ve como algo que separa, sino que une a las comunidades. La gobernanza marítima tiene que ser global, porque los problemas como la sobreexplotación de los recursos vivos, la contaminación o las islas de plástico nos afectan a todos. Antes no existía esa visión compartida y por eso hay que abordarlos en conjunto.
c) También se incluye la creación de capacidades y la transferencia de tecnología marina. Estos son conceptos que no son fáciles de llevar a la práctica, pero por lo pronto se comienza con la intención y eso ya apunta a una mayor equidad.
d) Otro aspecto es establecer una estructura organizativa que asegure cooperación y financiamiento entre las partes. Harán falta procesos sólidos para evitar que los más poderosos sigan llevándose la mayor parte de la torta. Seguramente seguirá ocurriendo, pero se busca que sea en una proporción distinta, más justa. Algo parecido a lo que pasó con la Convemar, que, aunque no fue ratificada por algunos países como Estados Unidos, marcó un antes y un después.
e) Por último, está la gestión y la implementación de Áreas Marinas Protegidas (AMP). Este tratado es un instrumento para eso. Hay un objetivo internacional que apunta al “30 por 30”, es decir, alcanzar en 2030 un 30 % de cobertura de AMP en los océanos.
¿Qué desafíos implican las AMP para nuestro país?
La única forma de delimitar AMP en el océano es mediante la carta náutica. No se colocan boyas, son zonas imaginarias y eso cambia mucho en comparación con las áreas protegidas en tierra. Además, hay que tener en cuenta que las especies marinas no reconocen fronteras. Las dimensiones del espacio, tal como se concebían en los Estados tradicionales, han evolucionado. Hoy hablamos, por ejemplo, del espacio cibernético, que es una abstracción. Entramos así en conceptos mucho más complejos para codificar y luego controlar desde el punto de vista jurídico.
Con las AMP se busca proteger zonas sensibles por su ecosistema, pero el punto clave es el grado de protección que se establezca. Puede ir desde la prohibición total de actividad en ese hábitat hasta la posibilidad de interactuar con restricciones. Por eso es fundamental entender bien las características de cada AMP. Si pensamos desde el concepto de economía azul –que apunta a un uso sustentable de los recursos para las generaciones futuras sin sobreexplotación–, proteger no significa dejar de explotar, sino hacerlo con equilibrio.
Ahora bien, no se pueden establecer AMP por decreto sin considerar que hay múltiples variables en juego. Por ejemplo, si por esa zona pasa un cable submarino, si coincide con un área offshore ya licitada, si es un corredor seguro de navegación o si se trata de una zona rica en pesca. Esa es la visión holística que implica la oceanopolítica, donde el mar es un sistema integrado. No se puede pensar solo desde lo ecológico, también hay que contemplar el comercio, la investigación, la industria y la seguridad.
Creo que el gobierno debería propiciar un diálogo que asegure la participación de todos los actores involucrados, las distintas entidades del Estado, la comunidad marítima comercial, el mercado –nacional e internacional– y la sociedad. Las medidas demasiado restrictivas pueden perjudicar al mercado, mientras que las demasiado permisivas pueden afectar a la sociedad. El gobierno es el que regula y tiene que encontrar ese equilibrio en lo jurídico, en la biodiversidad, en la investigación científica, en el potencial de explotación y en la protección.
Uruguay, por ejemplo, forma parte de la Cclmar (sigla en inglés de la Comisión para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos), esta comisión, dentro de sus roles, se encarga de regular la pesca de las especies del océano austral, entre ellas merluza negra, donde nuestro país tiene cuota para la pesca de esta especie. Allí hace unos años se estuvo estudiando una iniciativa impulsada por Australia de establecer un AMP. Esos temas deben ser críticamente analizados por nuestro país para decidir qué postura tomar, porque no se pueden asumir responsabilidades jurídicas si después no tenemos capacidad de cumplimiento. Lo mismo sucede con el Convenio Internacional sobre Búsqueda y Salvamento Marítimo (SAR), que también asumimos como responsabilidad. Asumir responsabilidades internacionales generan derecho e influencia, pero con eso también obligaciones. Y para eso, no podemos depender permanentemente de que otros, en el caso del SAR los vecinos. actúen por nosotros. Alguna vez lo harán, pero no puede ser siempre así.
¿Cómo repercute todo esto en la proyección oceánica del Uruguay?
La Convemar implicó un cambio de paradigma para Uruguay. Nuestro país tenía un territorio de 176 mil kilómetros cuadrados y con el territorio marítimo pasó a sumar 245 mil, es decir, un 139 % más (421.000 en total). Ese cambio, que más que duplicó nuestro tamaño, nunca fue realmente comprendido por el país. Es un cambio sustancial en cuanto a potencialidad. Y digo potencialidad, no poder, porque hasta que no se lo hace efectivo sigue siendo eso, potencial. Puede llegar a ser o no. El mar sigue ahí, sin explotarse.
Recién el año pasado, la Cancillería presentó un nuevo mapa con todo el territorio marítimo. Hasta ahora seguíamos trabajando con el mapa que estudiamos en la escuela, puramente terrestre y continental. Pero para poder valorar algo, primero hay que conocerlo. Si la sociedad lo ignora, si no hay una concientización nacional sobre esto, ese valor se pierde. La Convemar nos cambió el paradigma, pero todavía no nos dimos cuenta. Recién ahora empezamos a despertar, en gran parte por la necesidad de participar en foros internacionales y marcar posición en las conferencias. Pero esa toma de conciencia no nace de propuestas políticas, el mar sigue sin estar presente en la agenda. Un ejemplo claro es que, en 2019, cuando se hizo una planificación estratégica para el desarrollo del Uruguay hacia 2050, impulsada por la OPP, increíblemente no aparece la palabra “marítimo”. No se menciona el sector marítimo ni se contempla el territorio marítimo. Esa miopía o ceguera marítima nos deja encorsetados a la visión que ya tenemos tradicionalmente.
Uruguay es un país próspero, con tierras fértiles y una producción ganadera histórica, desde la introducción que hizo Hernandarias. Eso aseguraba la supervivencia en cuanto a alimentos. Pero el mar es más duro, es una aventura. Salir a explotar la pesca implica muchos más riesgos. Los países que lo hicieron fue por necesidad, porque no tenían tierras fértiles. Y eso se repite hoy. Pensemos en las Conferencias sobre los Océanos que se hicieron en 2017 y 2022 primero con Fiyi y Suecia, luego Kenia y Portugal. Fiyi, por ejemplo, pasó a tener setenta veces la extensión territorio que tenía, Portugal cuarenta veces. Es lógico que sean ellos quienes impulsen esta codificación, porque sin capacidad propia necesitan apoyarse en el derecho internacional. Y ahí está la clave para Uruguay, el derecho internacional es tanto nuestro escudo como nuestra espada.
¿Qué desafíos presentan los nuevos actores antagónicos no estatales (tráfico ilícito, pesca ilegal)?
Uruguay se ha convertido en un país de tránsito de drogas. Esto se debe, en parte, a la política de Estados Unidos de bloquear la salida por el norte, lo que, sumado al aumento de la demanda global, genera la necesidad de abrir nuevas rutas, incluso más largas, como la del sur. En ese contexto, la logística del crimen organizado replica exactamente la logística comercial estándar. El concepto de puerto hub que nosotros manejamos también sirve para ese tráfico ilícito. Uruguay, en este sentido, ha reaccionado tarde. Cuando aparece un contenedor “infectado”, eso repercute directamente en los seguros, en la imagen del país y en el precio de la carga. Por eso, la seguridad marítima es clave, tanto para enfrentar acciones deliberadas como para prevenir o responder a eventos no deliberados, como los accidentes marítimos.
Hoy podemos decir que Uruguay tiene un mar fallido, porque no hay gobernabilidad real sobre el territorio marítimo. La Armada no tiene capacidad para cumplir con lo más básico de cualquier análisis territorial que es saber si hay alguien, quién es y qué está haciendo. Un buque puede estar realizando investigación científica o relevando datos que, a la larga, pueden significar una ventaja en una futura licitación internacional. Esa información representa dinero y también soberanía.
Actualmente no tenemos capacidad para patrullar la zona económica exclusiva y menos la plataforma continental. Hay muy pocos buques disponibles y si bien contamos con aeronaves, su uso es limitado. Tampoco tenemos acceso a información satelital propia y hay buques que pueden permanecer durante meses en nuestra plataforma continental sin que lo sepamos. La única información que recibimos es colaborativa, es decir, cuando esos buques activan el sistema de identificación automática. Pero si lo apagan, desaparecen para nosotros.
En la década de 1980, Uruguay tenía instalada una cadena de radares que cubría toda la costa hasta un máximo que rondaba las 60 millas náuticas. Se cubría la zona de tráfico marítimo clave, que converge en el Río de la Plata y éramos ejemplo a nivel regional. En una charla con un técnico de la compañía Raytheon en Estados Unidos, que había trabajado en la instalación de ese equipamiento acá, me dijo que teníamos algo impresionante, que ningún país del mundo tenía controlada toda su costa como Uruguay. Era un sistema integrado de enlace por microondas, mucho más complejo que los actuales, que había sido diseñado para poder actuar con lanchas rápidas para interceptación. Pero todo eso se fue degradando con el tiempo y nunca se invirtió en su renovación o sustitución.
¿Foros como la ZOPACAS (Zona de Paz y Cooperación del Atlántico Sur) tienen alguna relevancia?
La Zopacas (Zona de Paz y Cooperación del Atlántico Sur) fue una iniciativa impulsada por Brasil. Hay que entender que Brasil es un actor relevante en el tablero mundial, que busca posicionarse como el referente del Cono Sur. En esta zona participan todos los Estados del Atlántico Sur, incluyendo los africanos, con los que Brasil mantiene una política muy activa de integración.
En su momento, Uruguay participó de las misiones Atlasur junto con Brasil, Sudáfrica y Argentina. Bajo ese paraguas se generó muchísimo, especialmente en términos de operaciones combinadas de dos meses que promovían un conocimiento técnico y estratégico muy valioso. Fue un proceso fructífero, que ya no está vigente. Estas iniciativas compartían una visión similar con los ejercicios Unitas en materia de seguridad hemisférica, basadas en una lógica de cooperación. Permitían compartir un lenguaje común, entender doctrinas, aprender unos de otros, elevar el nivel profesional y plantear escenarios posibles para dar respuesta combinada.
Sin embargo, las líneas que se trabajaron en Zopacas no se integraron del todo en la práctica, aunque en nuestra estrategia de seguridad marítima sí se recogen, así como se reconocen el interés estratégico en el Atlántico Sur occidental. Solo tres países sudamericanos tienen costa atlántica y no podemos quedar al margen. Pero para ser tenidos en cuenta, tenemos que realizar acciones estratégicas concretas. Porque si uno no participa y no se involucra, cuando llegan las oportunidades positivas ya es tarde para aparecer. Esto es una cuestión de política de Estado, hay que estar presentes, proponer, demostrar y actuar.
Hay otro tema interesante, que es una idea que se ha desarrollado en Chile con el llamado mar presencial, a la que algunos aquí se refieren como la tesis de la “zona económica inclusiva”. Parte del reconocimiento que las especies migran y si se depreda en la milla 201 –como sucede actualmente–, luego no vuelven. Eso tiene un impacto directo. La Convemar establece artículos muy claros al respecto, pero no basta con mencionarlos, hay que actuar. Y los que más interés deberíamos tener en esto somos nosotros. La ZEI implicaría que otros países puedan pescar en esas áreas, pero de forma regulada. Y para eso se necesita una visión estratégica que contemple no solo la sostenibilidad de los recursos, sino también la gobernanza y la proyección en la región.
¿Qué es la oceanopolítica?
La oceanopolítica es una visión que coloca al mar en el centro de la geopolítica, no como un simple medio para un fin –como tradicionalmente se lo veía–, sino como un recurso estratégico en sí mismo. En la visión geopolítica clásica, el mar era una vía para trasladarse o transportar bienes, un espacio funcional al poder terrestre. En cambio, la oceanopolítica concibe el océano como parte integral del territorio nacional, con valor propio. Cambia así la relación simbiótica entre mar y tierra.
Esta visión pone el foco en el territorio marítimo, en los recursos del océano y en su aprovechamiento para el desarrollo del país. Desde la concepción de Friedrich Ratzel, que entendía a los Estados como organismos vivos que nacen, crecen, se alimentan y mueren, el espacio marítimo es parte de esa expansión vital. En el caso de Uruguay, la pradera verde está optimizada. ¿Cuántos más recursos podemos extraer de ella? Son limitados. En cambio, el mar es un potencial enorme, está ahí, disponible. Y sabemos que los espacios vacíos que no se aprovechan, los terminan aprovechando otros.
La oceanopolítica implica ocupar el mar, en un doble sentido. Primero, ocupar físicamente, si no hay nadie pescando, patrullando, explotando, investigando, entonces es un problema. Y segundo, ocuparnos políticamente, es decir, tomar decisiones estratégicas para aprovechar ese mar. Se trata de pensar en el maritorio como una dimensión equivalente al territorio. Que, de una vez por todas, el desarrollo marítimo sea parte de una línea estratégica nacional.
Cuando hablamos de poder nacional, hablamos también de poder marítimo, es decir, de los intereses que tenemos en el mar y de la capacidad de protegerlos. No hay progreso sin orden y en este caso, se trata del orden del mar, actividades reguladas, codificadas, controladas. Reglas de juego claras para el mercado y garantías para los trabajadores del mar, como saber que serán rescatados si ocurre un siniestro. El mar es un espacio peligroso, pero debe serlo lo menos posible. Participar en la conferencia por el Tratado de Alta Mar, por ejemplo, ya es una forma de acción e influencia.
La oceanopolítica se apoya en dos grandes pilares. El primero es adaptar la gobernanza del Estado a una visión marítima. No se puede tener una mirada holística del océano si no existe un órgano que coordine, articule y aplique políticas desde el más alto nivel, sopesando todas las variables. Una política marítima nacional debería establecer líneas estratégicas claras. Con el crecimiento que está teniendo el mar como espacio geopolítico —la llamada pradera azul— y con los intereses oceánicos en alta mar, es fundamental contar con un órgano administrativo de coordinación de alto nivel.
El segundo pilar es la educación, el efecto multiplicador por excelencia de la conciencia marítima de una sociedad. Siempre decimos que no se valora lo que no se conoce. No se puede pensar en una política marítima si no conocemos el potencial que tenemos. En ese sentido, es muy alentador que ahora se estará llevando a cabo una investigación en aguas profundas de Uruguay, a más de 3000 metros, para relevar por primera vez nuestros fondos marinos y su biodiversidad. Ese conocimiento es clave. [NDR: se refiere al Programa «Uruguay SUB200: Viaje a lo desconocido. Descubriendo los ecosistemas marinos vulnerables del margen continental y planicie abisal del Uruguay», impulsado por la Universidad de la República].
Usted integra el comité académico de la Maestría en Asuntos Marítimos de la Escuela de Guerra Naval. ¿De qué se trata esa propuesta y a qué apunta?
La Maestría en Asuntos Marítimos está dirigida a todo el público interesado en el sector marítimo, tanto civiles como militares. Funciona en la Escuela de Guerra Naval, que es el centro de formación de posgrado de la Armada. El objetivo principal es generar sinergias y promover una visión holística del ámbito marítimo. Buscamos que participen personas de empresas, organismos del Estado, investigadores y quienes están vinculados a la protección y gestión del mar, para que puedan hablar un mismo idioma, conocerse e impulsar políticas públicas con una visión estratégica, no sectorial ni fragmentada.
La idea es formar profesionales preparados para pensar estratégicamente, desde una perspectiva oceanopolítica integradora, con capacidad de incidir tanto en las políticas públicas como en las decisiones a nivel empresarial. En definitiva, se trata de alinear esfuerzos para que gane el país y ganemos todos.
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