El surgimiento del movimiento Un Solo Uruguay (USU) ha puesto de manifiesto una incipiente divergencia entre el interior y Montevideo. Algunos de los temas que plantea este movimiento ameritan especial atención, especialmente si deseamos evitar que se instale en nuestro país una tendencia desintegradora como la que aqueja a algunos países europeos.
El gobierno entrante se ha hecho eco de las reivindicaciones del USU, por lo que es de esperar que gran parte de estas demandas sean atendidas. Por lo pronto, el relacionamiento entre ambos será otro, lo que ayudará considerablemente en la búsqueda de soluciones. Pero esto no será suficiente ya que existen varias inequidades territoriales que se han ido institucionalizado durante los últimos años, y cuyo brazo ejecutor es la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP).
La OPP depende directamente de la Presidencia de la República, y tiene por función planificar y controlar la ejecución del presupuesto estatal. A través de su Dirección de Descentralización e Inversión Pública, toma decisiones que impactan directamente sobre obras y programas en todo el territorio nacional. De esta manera, un organismo que no está sujeto a control parlamentario toma decisiones que impactan sobre la equidad territorial, estableciendo de hecho una relación jerárquica sobre las intendencias.
La realidad muestra que desde el 2005 a esta parte, la OPP ha tenido una deriva política importante. Desde su propia página de internet, la Dirección de Descentralización e Inversión Pública de la OPP define entre sus funciones “impulsar la democracia local” y la “participación ciudadana”. ¿Qué quiere decir impulsar la democracia local? ¿Qué tiene que ver la OPP, un organismo técnico, con la participación ciudadana, que es un asunto de los municipios, las juntas departamentales y las alcaldías?
Este organismo ha fracasado claramente en su función primordial de controlar el presupuesto del Estado central y de las empresas públicas, no habiendo podido cumplir una meta de gasto en muchos años. Pero esa falta de atención a los “temas grandes” pareciera haberse compensado con lo que muchos intendentes ven como una creciente interferencia en las cuestiones locales. Esto ocurre por la modalidad en que se distribuyen los fondos a las intendencias, que a su vez le proporciona un importante poder político a la OPP.
El fideicomiso del gasoil es uno de los casos más evidentes de inequidad territorial, ya que los habitantes de todo el territorio nacional pagan un sobreprecio por el gasoil para subsidiar el transporte capitalino en más de USD 100 millones por año. Pero esto es solo un ejemplo. En forma más general, correspondería analizar cuánto del aumento del presupuesto del Estado central quedó en Montevideo y cuánto tuvo como destino el interior. Por ejemplo, ¿cuánto del incremento presupuestal a la educación generó empleos en Montevideo y cuánto en el interior de la República?
Una mayor descentralización presupuestaria podría contribuir a resolver este sesgo implícito en el gasto del Estado y reducir las tensiones que se acumulan en el interior de nuestro país. Siguiendo con el ejemplo de la educación, las facultades con mayor número de estudiantes podrían descentralizar sus cursos de primer año en dos o tres localidades estratégicamente ubicadas en el interior. Esto traería un beneficio presupuestal directo, ya que los fondos destinados a financiar la carrera se distribuirían territorialmente. Pero también ofrece una serie de beneficios indirectos o externalidades. Los jóvenes vivirían más tiempo con sus familias en el interior, por lo que su gasto beneficiaría esas economías, aumentando también la demanda de vivienda. Ni que hablar que vivirían más seguros y sus familias más tranquilas, una variable que no aparece en la medición del PBI pero que resulta cada vez más relevante.
En contrapartida, la Intendencia de Montevideo vería disminuido el privilegio exorbitante del que goza, que solo por su ubicación central tiene garantizada una extraordinaria recaudación independientemente del resultado de su gestión, que en algunos casos pareciera exhibir economías de escala negativas.
Uno puede pensar varios ejemplos más, como trasladar el Ministerio de Turismo a Maldonado, el de Ganadería a Tacuarembó, o Dinama a los márgenes del Río Negro. Ayudaría mucho que las estructuras que toman decisiones vivieran en las comunidades más afectadas por sus decisiones, evitando situaciones de “riesgo moral”, término utilizado por los economistas para referirse a situaciones en que los incentivos no se encuentran debidamente alineados.
Somos un país agroindustrial y es importante que los funcionarios públicos se impregnen en esa realidad. Esto no quiere decir que las otras actividades no sean necesarias o relevantes, pero si no logramos vender más productos agropecuarios al resto del mundo, gran parte del empleo industrial que aún existe tendería a desaparecer.
Brasil reconoció este problema de la centralización cuando el presidente Juscelino Kubitschek decidió en 1956 el traslado de la capital a Brasilia. El objetivo principal era desarrollar áreas remotas y poco pobladas, garantizando la unidad territorial y cultural del país. Motivó la construcción de carreteras que conectaron todo el territorio y permitió incorporar emigrantes del nordeste, muchos de los cuales no tenían otra opción que terminar en favelas de Rio de Janeiro y San Pablo.
En la década del ´70 Brasil dio otro paso fundamental cuando el presidente Ernesto Geisel estableció Embrapa (Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria), organismo que comenzó el desarrollo tecnológico que años después permitiría cultivar el “cerrado” (sabana tropical), sentando las bases para la maravilla agrícola y energética de Brasil. Todo esto vino a demostrar que el traslado de la capital fue mucho más que un gesto político simbólico, ya que permitió destrabar la generación de riquezas en una parte hasta entonces olvidada del territorio. Claro está que los técnicos de Embrapa vivían en medio de ese ecosistema y no “innovaban” desde Rio de Janeiro.
Claramente, Uruguay no necesita ir a los extremos que fueron necesarios en Brasil dada su dimensión territorial. Con pequeños ajustes se podrían lograr efectos similares, existiendo antecedentes históricos. El Plan Norione de 1975 fue un intento de contribuir al desarrollo del norte del Rio Negro, una zona que ya exhibía parámetros de desarrollo social, económico y cultural que ponían en riesgo la integración y equidad territorial de nuestro país. Llegó el momento de plantearse un genuino esfuerzo descentralizador que contribuya a legitimar la asignación territorial de recursos.
- M. Sc., Instituto Tecnológico de Massachussets, Contador Público.
