Los denominados Gastos Tributarios son una herramienta utilizada por los gobiernos para dejar de recaudar determinados impuestos y así facilitar la instalación de empresas o inversiones que pueden promover el desarrollo económico y social. En Uruguay ha habido un incremento constante en los últimos años del Gasto Tributario. No obstante, estas medidas pueden no ser siempre la herramienta de política pública más eficiente para lograr los objetivos.
Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) los países utilizan los Gastos Tributarios (GT)para promover la inversión (especialmente en sectores estratégicos), crear empleo y apoyar a los hogares de bajos ingresos. No obstante, se advierte que estas medidas pueden no ser siempre la herramienta de política pública más eficiente para lograr los objetivos a la vez que los ingresos perdidos asociados pueden ser grandes.
En Uruguay existe una constante en los últimos años a incrementar los GT, pero la mayoría vienen desde hace décadas y no ha existido una revisión sobre ellos. En un informe de la Dirección General Impositiva (DGI) se señala que “el 47% del GT del país en 2022 se originó en medidas implementadas con anterioridad a 1993, mientras que el restante 53% corresponde a medidas identificadas como posteriores a ese año. Por su parte, las excepciones nuevas, introducidas desde 2020 a la fecha, revisten escasa materialidad con relación a la estimación total de gastos tributarios, representando el 0,45% del total”. O sea, que el actual gobierno casi no incrementó los GT, pero no derogó casi ninguno. En realidad, y vista la situación fiscal, tampoco hay mucho margen para seguir incrementándolos.
Un estudio de las cifras que proporciona la DGI muestra que a medida que crece el Producto Interno Bruto (PIB) también lo hacen este tipo de exoneraciones fiscales, por llamarlas de alguna manera. Se entiende por GT la ausencia de recaudación, consecuencia de un tratamiento impositivo diferente o excepcional del previsto en la estructura normal de un impuesto o de un sistema tributario de referencia. Pero la pérdida de recaudación resultante de ese tratamiento diferenciado no necesariamente es equivalente al ingreso que se obtendría en caso de eliminar la excepción. El monto recuperable de recaudación dependería, entre otros factores, de los efectos del cambio en el comportamiento de los agentes económicos, algo claramente complejo de prever.
Lo que se procura con estos beneficios es favorecer a un sector o grupo, no a través de un aumento del gasto público directo, sino a través de la disminución de los impuestos que cargan esa actividad o grupo. El efecto de este proceder podría verse como similar al de otorgar una ayuda por medio de una partida de gasto público. Por esta característica, a ese sacrificio fiscal se lo suele denominar Gasto Tributario.
Renuncia de recaudación desde hace años
Veamos algunos ejemplos de GT para que se comprenda mejor el concepto. Se han realizado rebajas al Impuesto al Valor Agregado (IVA) para el sector hotelero, se bajó el Impuesto Específico Interno (Imesi) en la venta de combustibles en las ciudades fronterizas, para vehículos eléctricos se fijaron tasas reducidas de Imesi, los servicios prestados por hoteles fuera de alta temporada están exonerados de IVA, reducción de 22 puntos en la tasa del IVA aplicable a operaciones pagadas con tarjetas Uruguay Social, promoción de vivienda social con las ventas de viviendas nuevas amparadas a este régimen, exoneradas del IVA, y hay decenas más. Existen otras más curiosas, como la ley de 2013 de exonerar el IVA a las retribuciones de los artistas no residentes, con una renuncia de recaudar por este concepto 970 mil dólares en 2022. O gravar con la tasa mínima de IVA la venta de leña, que en 2022 significó no recaudar 331 mil dólares. También las viviendas de interés social adquiridas por no residentes no pagan el Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF) por su arrendamiento. En 2002, por este concepto no se cobraron 122 mil dólares. Otro ejemplo, que causó polémica en 2021, fue una importación de pelotas de golf por unos 2600 dólares. Se le exoneró del pago de la Tasa Global Arancelaria, IVA, Imesi, Tasa Consular, Tasa de Servicios Automatizados y Tasa de Servicios Extraordinarios. Eran para la institución deportiva La Tahona Golf Club. Eso es un GT y está comprendido dentro del ítem “Deportes” que, como se verá más adelante, beneficia a clubes de fútbol, entre otros.
En 2022 los dos principales GT fueron la ley de Promoción de Inversiones (de 2008), llegando a 438 millones de dólares y los servicios de salud prestados a beneficiarios Fonasa (no están gravados los servicios de salud por la parte relativa a la cuota mutual, ley de 2017), con 371 millones de dólares.
Gasto tributario en 33% del PIB
Los datos del Banco Mundial muestran que el PIB estimado para Uruguay en 2023 se sitúa en 77.240 millones de dólares. La recaudación bruta de la DGI fue, el año pasado, de 15.728 millones de dólares y el GT se ubicó en 5290 millones de dólares. Por lo tanto, en una cuenta simplificada se podría indicar que la recaudación sin esa renuncia se hubiera ubicado en unos 20 mil millones de dólares. El GT sobre la recaudación total no percibida es, entonces, de 33,6% y significa un 6,8% del PIB.
Si observamos los últimos cuatro años (2020-2023), la falta de recaudación por esta renuncia fiscal es de unos 23.500 millones de dólares. La característica más resaltable, es que en el porcentaje de la recaudación total estas exoneraciones van subiendo. En 2020 era 29,7%, en 2021, 32,4%, en 2022, 32,3% y en 2023, 33,6%.
Aún más interesante es la comparación entre déficit fiscal y GT sobre el PIB. En 2023, el déficit se ubicó en 3,3% del PIB y el GT fue de 6,8%. Mientras que la renuncia a recaudar se mantiene elevada (entre 7% y casi 8%), en los últimos cuatro años el déficit fiscal lo hace entre casi 6% y 3,3%. Una conclusión lógica sería que si renunciáramos a otorgar este tipo de ayuda fiscal, el déficit como tal no solo desaparecería, sino que incluso se tendría superávit.
Y acá llega el planteo que se realizan los economistas. La pregunta es, si se aboliera este trato preferencial, ¿los agentes económicos efectuarían las inversiones? La respuesta no es sencilla. En teoría se podría llevar el GT a cero, pero eso no significa que sea una ganancia. Un ejemplo: el GT de 2023 fue de 6,8% y el déficit de 3,3%. Si sacara el beneficio, no hay seguridad de que se recaudaría 6,8% más, ya que al no existir una inversión no hay nada que recaudar.
Favorecida la renta y el patrimonio
La renuncia de recaudación por GT tiene diferentes componentes. La cuestión es cuánto se dejó de recaudar, en el muy hipotético caso de que se hubieran hecho las inversiones y se pagaran los impuestos. Los inversores, recordemos, actúan sacando todas las mayores ventajas que puedan obtener. El razonamiento es: “Hago tal cosa (una inversión), si me das tal otra (el GT)”. Y acá entran a jugar los impuestos. En el caso del IVA, la renuncia a recaudar llegó en 2023 a 2302 millones de dólares, contra 1919 millones de dólares de 2019, por lo cual la renuncia fiscal aumentó 19%. Quizás el más relevante es el Impuesto a las Rentas de las Actividades Económicas (IRAE), un tributo anual que grava a la tasa del 25% las rentas netas de fuente uruguaya derivadas de actividades económicas de cualquier naturaleza. La renuncia de recaudación pasó de 847 millones de dólares en 2020 a 1289 millones de dólares en 2023, marcando un aumento de 52%.
Para el IRPF, la renuncia de recaudación (esto es por la modificación en los montos mínimos) se ubicó en 2020 en 275 millones de dólares y en 2023 en 340 millones de dólares. Algo más elevado sucede con el Imesi, que en 2020 se ubicaba en 23 millones de dólares y el año pasado fue de 111 millones de dólares. Hay además otros impuestos como el Impuesto al Patrimonio de las Personas Físicas, el cual también crece en materia de exoneraciones y se eleva de una renuncia de 996 millones de dólares en 2020 a 1144 millones el año pasado. Como se observa, esta pérdida de recaudación se centraliza en los sectores empresariales y el patrimonio de las personas físicas.
Diferentes sectores
La DGI realiza una división sobre los sectores que tienen un mayor GT. El sector “Agropecuaria, pesca y forestal” es quien se lleva la mayor cifra: El año pasado fueron 1778 millones de dólares, habiendo sido cuatro años atrás 1226 millones de dólares. No existe una discriminación entre el agro, la pesca y la forestación, aunque se estima que la mayor parte es precisamente la forestal. En materia de “Deportes”, la renuncia de recaudación llegó a 473 millones de dólares el año pasado. Básicamente, se trata de aquellas empresas o personas que efectúan donaciones a instituciones deportivas y, por lo tanto, no pagan esas sumas como impuestos (por ejemplo, el IRAE). También está la exoneración de todo tributo aplicable a la importación que grave el equipamiento destinado a la ejecución de proyectos deportivos y la devolución del IVA incluido en las adquisiciones de bienes y servicios destinados a integrar el costo de la infraestructura y el equipamiento incluido en la ejecución de los proyectos.
Otro ítem es “Comercio exterior”, con 912 millones de dólares y también en materia de “Educación y cultura” hay importantes exoneraciones que llegan a dejar de recaudar unos 400 millones de dólares al año.
Realizado este análisis, la pregunta es si no sería necesaria una revisión de cómo se está aplicando el GT, ya que dentro de la maraña que existe hay algunos que son perfectamente justificados (como las renuncias del IVA en alimentos), pero otros sorprenden por su magnitud (como los de deportes) y que terminan beneficiando muchas veces a instituciones en este rubro que mueven por año decenas de millones de dólares, o el exonerar del pago de impuestos a extranjeros que compran apartamentos y los arriendan, o a artistas internacionales que llegan, actúan y no pagan ningún impuesto por el cachet que cobran.
Gasto Tributario en la región
En América Latina el instrumento de Gasto Tributario (GT) es ampliamente usado, aunque varía mucho dependiendo del país. La relación entre gastos e ingresos tributarios es particularmente alta en países con una baja recaudación de impuestos, independientemente del nivel de gastos tributarios. En un informe de la OCDE, se señala que en República Dominicana los GT fueron equivalentes al 30% de los ingresos del gobierno general, mientras que en Brasil representaron el 13% del total, a pesar de tener un nivel similar de GT como porcentaje del PIB. En Uruguay está en un 22%, o sea en medio de la tabla. Argentina es quien tiene el porcentaje más bajo, tan solo 9% y Chile 10%. Otro aspecto es el referente a esta renuncia de probable recaudación desde el punto de vista social, por ejemplo con rebajas de IVA a productos de primera necesidad. En Uruguay se alcanza al 0,3% del PIB en alimentos y 0,8% en salud. Esta última es la tasa más alta de América Latina y es debido al Sistema Integrado de Salud. Las exenciones tributarias para los servicios de salud prestados por las instituciones nacionales de salud pública o los sistemas de seguridad social son la principal forma de gasto tributario relacionado con la salud en Uruguay.
Por otra parte, en el país el crédito fiscal por inversiones en activos fijos, entre otros que se utilicen en la industria manufacturera o la agricultura, también tiene una importante carga.
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