Radiografía del Sistema Previsional

El sistema previsional uruguayo se caracteriza por ser a la vez único y mixto, obligatorio y voluntario, de contribución y beneficio definidos, de reparto y de capitalización, solidario, público, no estatal y privado. Es una colcha de retazos que, sin embargo, logra cumplir de forma medianamente aceptable con su función, pero con un gran apoyo fiscal. De todos modos, muchos países de la región quisieran poder brindar igual respaldo a su población.

Dado el interés que ha despertado en distintos círculos la propuesta reforma del sistema previsional, se considera oportuno dimensionar el tema con relación al tamaño del país y su economía de forma de apreciar el impacto de las propuestas.

Si medimos el sistema de previsión social consolidado (incluyendo AFAPs) en términos de las erogaciones totales que efectúa en el año, vemos que los U$S 7.088 millones erogados en 2021 representan un 12% del PBI. Por su naturaleza estos flujos se dirigen en su gran mayoría hacia el consumo de los hogares, y en buena medida representan una redistribución de ingresos.

Si analizamos las fuentes de estos flujos -al menos las que eroga el Banco de Previsión Social (BPS) que representa el 94%-, queda claro que el sistema en su conjunto no es financieramente autosuficiente. Año tras año el Estado y la sociedad financian su déficit con recursos provenientes de distintos orígenes, como se destaca en el cuadro 1 para el año 2021.

Se desprende del cuadro que casi la mitad de los recursos utilizados en 2021 provinieron de impuestos adicionales a los aportes. La grafica adjunta confirma que esto ha sido una tendencia permanente en el financiamiento del sistema previsional público: los aportes propios al sistema solo financian la mitad de sus erogaciones.

¿Por qué el Estado?

Muchos de nosotros podríamos crear y administrar nuestro fondo previsional personalizado; de hecho, lo hacemos ahorrando de distintas formas para invertir en diversos activos que en nuestros años de retiro nos puedan generar una corriente de ingresos.

La palabra operativa es ahorrar. En grandes segmentos de la sociedad no existe la capacidad de ahorro; los ingresos rápidamente se agotan en los gastos indispensables para mantener un hogar, y la posibilidad de apartar voluntariamente cada mes un porcentaje fijo desvanece ante prioridades más urgentes.

Las facultades impositivas del Estado, en cambio, le permiten convertir el ahorro en una obligación. De hecho, ello ocurre cuando la relación laboral está formalizada y se le descuenta el aporte al salario. Se le podrá imputar paternalismo al Estado, pero debe reconocerse que los aportes personales y patronales que así recauda integran un gran flujo de recursos que financia parcialmente sus gastos previsionales. No solo aquellos que resultan de derechos generados por aportes, sino también las llamadas erogaciones ‘no contributivas’ que conforman un respaldo que se interpone entre la indigencia y la vejez. Los sistemas de previsión social son una parte integral e indispensable de toda red de seguridad de un estado de bienestar.

Los riesgos previsionales

El BPS presenta la tradicional dinámica financiera de los sistemas previsionales: en una primera etapa los cuantiosos aportes de los cotizantes exceden largamente a las prestaciones recibidas por los pasivos, contribuyendo al crecimiento de un fondo previsional. Sobreviene luego un periodo de equilibrio entre aportes y prestaciones durante el cual el sistema mantiene su solvencia en flujo de caja. Pero en la medida que la estructura etaria envejece y el crecimiento demográfico se enlentece llega un momento en que las prestaciones comprometidas exceden los ingresos por aportes y el fondo previsional va mermando. Podría llamarse el riesgo demográfico, y como tal se percibe en el largo plazo.

A lo largo de su existencia, además, los sistemas previsionales han estado también expuestos a riesgos de corto plazo. Cuando los administra el Estado, la tentación de sucesivos gobiernos de sustituir los activos acumulados en los fondos de previsión por pagarés sin indexación real ha sido históricamente irresistible.

Asimismo, igual impacto negativo tiene sobre las finanzas de las “cajas” la generosidad de sus administradores en otorgar aumentos en la cantidad y el valor de las prestaciones sin respaldo financiero subyacente, generalmente en sincronización con los ciclos electorales.

Esta evaporación de la base financiera del fondo ha llevado en muchos países a la adopción del esquema de reparto, cuya característica principal es la aceptación implícita que deberá haber una asistencia del Estado para cerrar la brecha entre aportes y prestaciones, como se aprecia en la gráfica.

Una brecha creciente

La gráfica también muestra el creciente aporte de los impuestos no específicos al sistema, especialmente desde el 2007 en adelante. Dado el impacto que ello tiene sobre el déficit fiscal global del sector público, ha surgido una propuesta de subir la edad mínima de jubilación de los 60 a los 65 años. Actualmente la edad promedio de jubilación observada es de 62,5 años bajo una base totalmente voluntaria.

Medidas similares se han llevado a cabo en muchos países de nivel similar y aun superior al de Uruguay por el mismo motivo. Se hace referencia a los avances en la medicina que permiten a las personas llegar a la edad de retiro con mayor expectativa de sobrevida. El efecto financiero negativo del progreso (erogar prestaciones por más tiempo) se vería diluido por una decisión de prolongar la carrera laboral (postergando el inicio de las erogaciones y prologando el pago de aportes). En muchos casos la gente misma opta por seguir activa intelectual y físicamente ante la perspectiva de un gradual alejo de sus actividades. Postergar la edad de retiro también puede resultar en un monto mayor de jubilación.

Junto a esta propuesta central se agregan múltiples propuestas adicionales de cambios cuyo tratamiento se beneficiaría de un análisis más profundo basado en simulaciones con bases más actualizadas. Entrar en la minucia de la colcha de retazos puede resultar contraproducente en cuanto al objetivo de poner el sistema en una situación financiera sólida.