El Laboratorio Fiscal y Tributario del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve) presentó un documento con propuestas de cambio para el sistema tributario de Uruguay. Las modificaciones se vinculan a la aplicación del IVA personalizado, así como cuestiones vinculadas a Imesi, IRPF, IASS e Impuestos al Patrimonio, de manera de lograr “más suficiencia, más eficiencia y más equidad”.
El Centro de Investigaciones Económicas (Cinve) realizó una jornada de política fiscal y tributaria en la que participaron varios especialistas en economía. Entre ellos, Carlos Grau-Pérez, Fernando Lorenzo, Gustavo Viñales, Álvaro Romano y Carlos Loaiza. Entre los principales puntos planteados fue la aplicación del “IVA personalizado” con tasa única y el gravar rentas financieras del exterior.
Los tres autores (Grau-Pérez, Lorenzo y Viñales) del documento “Aportes para una reforma tributaria de segunda generación en Uruguay” coinciden en la necesidad de generar transformaciones vinculadas al IVA, el IRAE y el Impuesto al Patrimonio. Entienden que los efectos regresivos del IVA sobre la distribución del ingreso pueden ser mitigados volcándose a formas híbridas de imposición.
Se plantea que el rediseño tributario se base en la adaptación a un mundo en cambio y que mira hacia el año 2050, lo que implica repensar el diseño de los instrumentos de manera integrada, considerando, simultáneamente, el impacto de los impuestos de alcance nacional, las contribuciones especiales de seguridad social y los tributos departamentales de Uruguay.
En el documento se considera que los esfuerzos de reforma deben abordarse teniendo en cuenta la distancia que existe actualmente entre la presión fiscal vigente en nuestro país y la que se observa, en promedio, en países con mayor desarrollo humano, y teniendo en cuenta las necesidades futuras en materia de provisión de bienes públicos.
Se plantea, por ejemplo, que las estructuras tributarias que predominan en los países que han alcanzado mayores niveles de bienestar generan una recaudación que se concentra en promedio en la imposición sobre la renta de las personas físicas (8% del PIB versus 4,1% del PIB en nuestro país) y en las contribuciones especiales de seguridad social (8,9% del PIB contra 6,7% del PIB en Uruguay).
En nuestro país, la recaudación efectiva sobre las rentas empresariales se ubica en el 2,7% del PIB, número apenas por debajo de los niveles observados en promedio en los países desarrollados (3% del PIB). Por su parte, la recaudación generada por la imposición sobre el consumo de bienes y servicios se ubica en niveles muy similares (10,8% del PIB en los países desarrollados contra 10,7% del PIB), donde desde el punto de vista cuantitativo predomina la recaudación del impuesto al valor agregado (IVA).
En base a este análisis, los especialistas desglosan dos dimensiones que se deben tener en cuenta para tomar una fotografía del sistema tributario uruguayo: una refiere a la mayor carga tributaria que pesa sobre las rentas y los ingresos derivados del trabajo en comparación con la carga fiscal vinculada a los impuestos a las rentas empresariales.
La segunda dimensión refiere a la necesidad de adecuar la imposición sobre consumo de bienes y servicios, en particular la correspondiente al IVA. En esa línea, sería de utilidad el desarrollo y la implementación de las tecnologías que permitan llevar adelante un cambio y mitigar los efectos regresivos que tiene el impuesto en la distribución del ingreso.
Es así que surge el concepto de “IVA personalizado”, es decir, con una tasa básica única, que no supera el 22% y que elimine exoneraciones, pero estas se pagarían a través de medios digitales, generando un “IVA digital”.
De esta manera, habría una devolución predefinida del tributo a los consumidores en relación a su nivel de ingresos y sus características, como ser mujeres, residencia en zonas fronterizas, personas con enfermedades, jubilados, entre otros. Por otra parte, resaltaron que la aplicación total de la facturación electrónica permitiría sistemas preconfigurados para la declaración jurada de IVA, eliminando los costos de pago.
Pero, ¿Uruguay está preparado para implementar ese sistema?
En una reciente entrevista con La Mañana con Cr. Gustavo Viñales, se le consultaba sobre la viabilidad de una reforma de ese tipo en nuestro país. En ese sentido, el especialista respondió que Uruguay está preparado para avanzar en este modelo híbrido con devoluciones directas personalizadas.
“Tenemos las capacidades en la DGI y hemos pasado pruebas piloto: la tarjeta TUS en el gobierno anterior y TuApp en esta administración. Para avanzar se requiere ampliar el uso de instrumentos electrónicos de pago o la cuenta de la persona en BPS o DGI”, apuntó.
A su vez, agregó que otro aspecto positivo es que un sistema con tales características “contribuirá con la formalización de la actividad económica, que no tiene que ver solo con la recaudación, sino con mejoras en la productividad de la economía”.
Impuestos uno a uno
En la reforma planteada se indica que el IVA continuaría teniendo un papel relevante en la recaudación tributaria, lo que se debería atender es la suficiencia, avanzando en la revisión de la estructura de bases imposible e introducir innovaciones que mitiguen el sesgo regresivo del diseño actual.
Al mismo tiempo, una reforma como esta, según dice el documento, debería abordar el rediseño integral del Impuesto Específico Interno (Imesi), que tiene la ventaja de recaudarse a bajos costos administrativos y de cumplimiento, siendo utilizado, en un futuro cercano, como promotor de la eficiencia económica, lo sostenibilidad ambiental y mejorar la progresividad del sistema tributario.
Además, los especialistas coinciden en que el Imesi tiene capacidad para desalentar el consumo de bienes nocivos para el consumidor general, ya sea a través de los tributos ambientales o al inducir cambios en los comportamientos personales de consumo, con impuestos al tabaco, alcohol, bebidas azucaradas, grasas, entre otras.
Por otro lado, el documento indica que la preservación de la equidad del sistema tributario requiere sostener el IRPF y el IASS (impuestos a las rentas de las personas físicas), fortalecer la imposición sobre el Patrimonio y la riqueza, adecuando la tributación aplicable sobre las diversas formas de Transmisiones Patrimoniales (incluidas las herencias).
Puesta a punto sobre IVA personalizado
La personalización del IVA aparece como la transformación más relevante a introducir, ya que se trata del principal impuesto en Uruguay desde el punto de vista de la recaudación total. Por ello se entiende que la alícuota básica de IVA debería aplicarse de forma generalizada en las operaciones de consumo y bienes realizadas en plataformas digitales: IVA digital.
“La aplicación del régimen general del IVA deberá alcanzar a las transacciones de compraventa de bienes y servicios realizadas dentro del sector agropecuario, superando el actual sistema de ‘IVA en suspenso’”, dice el documento de los especialistas.
Además, indican que es importante “reiterar un concepto que debe permanecer, que debe respetarse íntegramente”: la devolución del IVA en las actividades de exportación de bienes y servicios.
Al mismo tiempo, la introducción de las referidas reformas en el IVA requerirá generalizar la cobertura del sistema de factura electrónica y propiciar mejoras adicionales de las capacidades con que cuenta actualmente la Administración Tributaria.
Imesi, imposición al patrimonio y rentas empresariales y personales
Según el documento, la actual estructura del Imesi, principal impuesto selectivo al consumo existente en el sistema tributario uruguayo, deberá rediseñarse íntegramente, “si es que se pretende que este tributo ayude a modificar determinados comportamientos de la población que se encuentran en la base de la generación de importantes externalidades ambientales y en la creciente incidencia en la salud por enfermedades no transmisibles”.
En ese sentido, se dijo que la contribución de la imposición selectiva al cambio climático requerirá adoptar el precio del carbono como referencia para la determinación de las alícuotas a aplicar sobre los diferentes consumos responsables de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). Y que, debido a la naturaleza finalista de tributo, la recaudación generada por el Imesi “puede verse comprometida por la propia efectividad de los tributos para desestimular consumos nocivos”.
Por otra parte, afirmaron que “Uruguay debe aprovechar la oportunidad que se plantea a nivel global (normativa BEPS y regímenes de Pilar Uno y Pilar Dos) para adoptar un umbral mínimo de imposición efectiva sobre rentas reales de las actividades empresariales, del 15% sobre rentas contables y no solo fiscales.
“El fortalecimiento de la recaudación efectiva generada por la imposición sobre las rentas empresariales, más allá de sus implicaciones en términos de suficiencia de los recursos, debe ser concebido como una condición necesaria para dotar de mayor legitimidad al sistema tributario en su conjunto”, indica el documento.
En cuanto a la renta personal, se plantea que el camino por recorrer para mejorar la equidad del sistema tributario uruguayo en su conjunto implica revisar algunos aspectos e introducir mejoras en el diseño actual del IRPF. Por ejemplo, la eliminación de la discrecionalidad otorgada al Poder Ejecutivo para aplicar el indicador de ajuste de la Base de Prestación Contributiva (BPC) a través de las cuales se actualizan las franjas de las alícuotas aplicadas para el IRPF y el IASS.
En lo que respecta al Impuesto al Patrimonio, consideran que está “perforado y desactualizado, con múltiples enmiendas parciales, que no cumple con sus dos objetivos iniciales y fundamentales: de suficiencia y de control o regulador de otros impuestos”.
Por eso indican que el rediseño de este impuesto debiera estar orientado, fundamentalmente, “a redefinir los actuales criterios de exclusión y evaluación de los principales activos, eliminando exoneraciones genéricas y procediendo a incluir de forma integral activos que no están siendo tenidos en cuenta en el presente para la determinación del patrimonio de las personas físicas”.
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