Aunque nadie hace mucho al respecto, existe cierto consenso profesional en cuanto al diagnóstico de que los males que aquejan desde largo tiempo a la economía uruguaya son de origen fiscal. Es decir, el gasto fiscal es excesivo en comparación con la recaudación fiscal genuina. De por sí, esto genera una presión impositiva sofocante sobre los ingresos de las empresas y los hogares, conspirando en contra de la inversión y el consumo, y por lo tanto del crecimiento.
La situación queda ilustrada crudamente por el siguiente cuadro que cubre un quinquenio que dista de ser de los peores en cuanto a los resultados fiscales. Se aprecia claramente que el gasto del gobierno central ronda inflexiblemente el 30% del PIB, cortesía de las reformas fiscales de los gobiernos anteriores. La recaudación, en cambio, refleja las vicisitudes del ciclo económico y de los shocks externos que atraviesa nuestra economía.
El faltante para cerrar las cuentas proviene del endeudamiento del gobierno central, que promedia un 3,6% del PIB anual. La recaudación genuina no alcanza para equilibrar el desmedido gasto y por tanto debemos recurrir a la emisión (gobierno se endeuda con la autoridad monetaria) y al endeudamiento público (gobierno se endeuda con los mercados financieros). En el largo plazo ello implica estancamiento, inestabilidad de la moneda y la incertidumbre de un futuro hipotecado para las generaciones venideras.
Es por ello por lo que todo intento de zafar del estancamiento económico que nos atrapa debe comenzar por las medidas fiscales en sus dos dimensiones: cantidad y calidad. Que la cantidad de impuestos que pagamos es excesiva, no hay duda. Pero, además, su calidad en algunos casos es mala, por ejemplo, cuando se desincentiva el trabajo.
Una estrategia de gasto: cantidad
El punto de partida debe ser reconocer que la presión fiscal en su actual nivel de 27% del PIB ya puede considerarse excesiva y por tanto debe como mínimo estabilizarse en dicho cociente. El nivel de gasto del sector público actualmente se ubica en 30% del PIB, obligando al país –como vimos– a aumentar su endeudamiento como mínimo en 3% del PIB anualmente. Se desprende de estos números que el énfasis del ajuste debe consistir en congelar el nivel del gasto hasta igualar el cociente recaudación/PIB.
No hay que perder de vista que estamos hablando de porcentajes del PIB y no de cifras absolutas. Con el PIB creciendo al 2% anual (que parece ser su ritmo natural) y si el gasto se mantuviera incambiado en términos nominales, habría una reducción paulatina del gasto con relación al PIB para llegar al equilibrio con la recaudación en 5 años.1
O sea que la estrategia busca frenar la expansión del gasto público a la vez que las demás variables siguen creciendo. El principal obstáculo es que la mayor parte del gasto obedece a leyes sociales (pasividades y transferencias representan 17% del PIB), dejando poco margen de flexibilidad (principalmente remuneraciones y gastos no personales).
Redistribución del gasto
Sería contradictorio adoptar al equilibrio fiscal como la meta económica del próximo quinquenio y a la vez proponer una serie de medidas que impliquen aumentos del gasto o reducciones en la recaudación del Estado. Es por ello por lo que la secuencia de las medidas a implementar deberá ser planificada cuidadosamente. Por ejemplo, en la medida que se apoye con exoneraciones impositivas las iniciativas en áreas y mercados nuevos, debería analizarse si los incentivos existentes no han cumplido ya su función de llevar a madurez los proyectos y programas apoyados en el pasado.
Similarmente, la necesidad de incrementar los presupuestos de seguridad, educación y salud deberá financiarse principalmente mediante la redistribución de los ingresos fiscales desde áreas que no sean de tan marcada esencialidad. A falta de un fuerte aumento en los ingresos fiscales –que no se vislumbra como factible hasta que la economía recupere su vigor– se deberá apelar a la redistribución
El gasto tributario (o “renuncia fiscal) es una forma que utilizan los gobiernos para atraer grandes inversores extranjeros mediante la concesión de franquicias impositivas por plazos predeterminados, de manera de potenciar sus potenciales ganancias. También se aplica en menor escala para pequeñas inversiones nacionales.
En otras palabras, el “gasto tributario” es un incentivo para invertir. Su otorgamiento no implica un desembolso sino una renuncia a cobrar impuestos por parte del Estado. Pero negar la franquicia no implica necesariamente una pérdida de ingreso fiscal, ya que no es claro si el proyecto se ejecutará en caso de no recibir el apoyo solicitado. Lo que si representa una pérdida de ingresos es mantener las franquicias otorgadas por periodos que exceden largamente los años iniciales y de consolidación de las empresas favorecidas.
Además, el mecanismo contiene cierta arbitrariedad en su concepto y su aplicación, ya que los beneficiarios reciben tratamiento preferencial frente a competidores. A su vez no todos los empresarios –y en especial las pymes– tienen la misma posibilidad de acceder a los beneficios en función de su limitado conocimiento del funcionamiento interno del programa y su posibilidad de contratar asesoramiento especializado. Seria oportuna una evaluación de Comap con vistas uniformizar su actuación y asegurar el acceso de pymes.
1 Por ejemplo, si el PIB es de USD80 mil millones y el gasto público es de USD24 mil millones, el cociente gasto/PIB se ubica en 30%. Si durante el próximo quinquenio el PIB creciera al 2% anual y el gasto permaneciera en su nivel nominal actual, el cociente gasto/PIB se reduciría a un nivel de 27%. En este nivel habría desaparecido el déficit fiscal en 5 años, si se logra evitar que la recaudación (presión fiscal) crezca a mayorl tasa que el PIB.
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