El mayor protagonismo asumido por la banca central en décadas recientes ha llevado a que incursione en áreas nuevas bajo una interpretación más amplia de sus mandatos tradicionales, especialmente en situaciones excepcionales como la actual. La aplicación flexible de su normativa regulatoria sería de gran utilidad para minimizar el daño permanente ocasionado por la pandemia.
Al haber uno solo por país, los bancos centrales se caracterizan por una actitud de cierta confraternidad, muchas veces demostrada por instancias de coordinación y colaboración ante situaciones de adversidad en el entorno internacional. Dicha uniformidad de procederes podría hacer pensar que son instituciones casi idénticas, creadas de un solo molde para cumplir con los mismos fines.
La realidad es muy diferente. Los más antiguos originaron del capital privado como el Banco de Suecia en 1668, o el Banco de Inglaterra que surgió en 1694 para organizar un empréstito para la corona y fue nacionalizado recién en 1946. En otros casos fueron creados para enfrentar distintas emergencias de naturaleza económica-financiera y evolucionaron en función de las necesidades de la época.
El Sistema de la Reserva Federal (FED) nace en 1913 luego de la enésima corrida bancaria generalizada en los EE.UU. Hasta el día de hoy participan los bancos comerciales privados como accionistas de sus doce Bancos de la Reserva Federal regionales, con representación rotativa en la Junta de Gobierno. En América Latina el proceso de creación de bancos centrales comenzó por el Pacifico en los años 1920, culminando en los años 60 con Brasil y Uruguay.
Mandatos básicos
Pero a pesar de sus orígenes diversos, los bancos centrales han ido convergiendo sobre el siguiente trío de mandatos básicos que hoy los caracteriza, aunque no siempre con igual énfasis y en ocasiones en franca contraposición de uno con otro:
1) En función de su calidad de autoridad monetaria, velar por la estabilidad de precios
2) Como regulador (y en muchos casos, supervisor) del sistema bancario, velar por la estabilidad financiera.
3) Como ejecutor de la política monetaria, promover el pleno empleo y el crecimiento económico.
A éstos deberían agregarse responsabilidades típicas como asegurar el funcionamiento de los sistemas de pagos y fungir como agente financiero del estado.
Otro aspecto común a la banca central moderna es la autonomía que ha ido ganando frente a los demás integrantes del estado para poder cumplir con sus funciones sin presiones indebidas, aunque siempre con transparencia operativa y sujeta a rendición de cuentas y resultados antes los respectivos poderes.
Ello surgió en gran parte debido a la independencia necesaria para gestionar los regímenes de metas de inflación que aparecieron con gran éxito en el cambio de siglo para abatir dicho flagelo.
Mandatos extendidos
Quizás como víctima de su propio éxito se le adjudicó a la banca central un desmedido protagonismo en los intentos por generar una reactivación económica ante la crisis financiera del 2007-08, especialmente ante la claudicación de la política fiscal y los bloqueos parlamentarios. El hecho es que debió apelar a políticas totalmente “no convencionales” como el relajamiento cuantitativo y las tasas de interés cercanas a cero para apuntalar los sistemas financieros del mundo avanzado. Si bien aún no se conoce el final de esta historia, en general parece haber logrado su cometido de estabilización.
Dada la importancia crítica que ejerce la industria financiera en la economía contemporánea, es natural que -en su rol de regulador- el protagonismo de los bancos centrales se haya ido extendiendo a áreas impensadas originalmente. Por ejemplo, la creciente frecuencia de desastres naturales atribuible al cambio climático obliga a un monitoreo más intenso de la exposición a riesgos de este tipo en las carteras de los intermediarios financieros y la industria de seguros, pudiendo resultar en mayores exigencias prudenciales.
En un reciente artículo el economista Barry Eichengreen1 comenta esta tendencia, señalando iniciativas precisas en el seno del Banco Central Europeo y la FED con relación al cambio climático y otras relacionadas a las desigualdades de ingresos y el acceso al crédito. El FED, por ejemplo, ha creado una ventanilla (el Programa de Protección al Salario) que provee de liquidez a bancos que a su vez prestan a las PYMES que mantienen sus empleados en planilla durante la pandemia.
Quizás tanto activismo genere críticas e inquietudes en cuanto al alejamiento de su mandato estricto, pero en circunstancias extraordinarias se debe apelar a los instrumentos que estén a mano. La aparición de la pandemia ha significado un nuevo reto a la banca central que justifica una actitud innovadora y proactiva en apoyo al tejido económico de la sociedad.
La tolerancia prudencial
Una recordada instancia de bancos centrales que se “apartaron del libreto” fue durante la crisis de la deuda de la década de los 80. Comenzando con México en agosto de 1982, en pocos meses los principales países en desarrollo fueron cayendo en incumplimiento con sus acreedores, los principales bancos comerciales del mundo.
Dado que el monto de esta deuda representaba una cifra varias veces superior al capital de los bancos, una estricta interpretación de la normativa vigente en los países desarrollados hubiese obligado a declarar la banca acreedora en quiebra, desencadenando un apocalipsis financiero global de consecuencias imprevisibles en un contexto ya marcado por la recesión.
En su papel de reguladores, los bancos centrales optaron por esperar. El objetivo era darles a los bancos comerciales el tiempo necesario para irse recapitalizando, al tiempo de promover instancias de negociación entre acreedores y deudores para ir buscando una salida. Ello implicaba -obviamente- no castigar en libros a activos claramente deteriorados (“impaired”) y tolerar la extensión de nuevos créditos para el pago de intereses cuyo único propósito era mantener esta ficción contable. Al cabo de un lustro los bancos pudieron recomponer su capital y se habilitó una salida más elegante bajo el Plan Brady gracias a esta tolerancia del regulador (“regulatory forbearance”).
La realidad nacional
Salvando las diferencias de escala y gravedad, la actual situación del aparato productivo en el país amerita un análisis en cuanto la conveniencia de fortalecer el flujo de fondos desde el sistema bancario hacia las unidades productivas, en especial aquellas cuyo modelo de negocios ha sido bruscamente interrumpida por el advenimiento de la pandemia.
El BCU viene de casi dos décadas de relativa tranquilidad, siendo este sin duda en su memoria institucional el período de mayor calma del sistema bancario nacional. Los actuales índices de solvencia y liquidez del sistema no tienen precedente moderno. Pero es justamente esta solidez patrimonial (31% de los activos de la banca privada están colocados con el banco central) lo que refleja la renuencia del sistema a exponerse al riesgo asociado a la actividad empresarial en el país.
Si bien se trata de un ente autónomo y su relación con los poderes del estado se ajusta a las disposiciones constitucionales, el banco posee autonomía técnica, administrativa y financiera para el ejercicio de sus funciones. Frente a la pandemia ha tomado decisiones tendientes a promover la liquidez del sistema, ya sea manteniendo una tasa de política monetaria negativa real como reduciendo los encajes bancarios en moneda nacional.
Sin embargo, harán falta medidas adicionales. El ejercicio periódico de calificación de las carteras de préstamos de los bancos no podrá ocultar el impacto de la pandemia, que se verá reflejado en un aumento sustancial en créditos categorizados en situación de capacidad de pago comprometida. Frente a esta realidad la reacción natural del sistema -que deberá aumentar sus previsiones- será de contraerse aún más en un momento cuando el acceso al crédito será esencial.
Quizás sea el momento de que el regulador considere aplicar la tolerancia prudencial al tiempo de abrir una ventanilla para que el sistema se nutra de fondos para canalizar hacia el sector productivo del país, en especial las PYMES cuyo impacto en el empleo es tan significativo. Cabe señalar que dicha medida encajaría dentro de las recomendaciones del FMI-Banco Mundial formuladas expresamente para evitar mayor contracción de actividad durante la pandemia2.
En última instancia, de poco sirve a la sociedad un sistema bancario robusto si la economía se encuentra postrada.
*El autor dirigió por una década al CEMLA, la asociación regional de bancos centrales de América Latina y el Caribe.
Referencias:
1 “New Model Central Banks”, Project Syndicate 09-02-21, https://www.project-syndicate.org/section/economics
2 “COVID-19: Implicaciones Regulatorias y de Supervisión para el Sector Bancario: Nota Conjunta del Personal del FMI-Banco Mundial”, junio 2020.
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