El gobierno electo anunció a través de quien será su secretario de Presidencia, Alejandro Sánchez, la intención de llevar adelante un IVA personalizado (IVA P). Sánchez dijo a la prensa que “el IVA es un impuesto generalmente ciego que no mide la capacidad contributiva de nadie. Por lo tanto, pagamos el mismo IVA quien gana un millón de dólares o quien gana 10 mil pesos”. Por su parte, el presidente del Frente Amplio, Fernando Pereira, aclaró que es una idea que se va a trabajar y “no se va a imponer, se va a conversar”. No se dijo cómo se instrumentaría.
Cuando hablamos de IVA P, el antecedente es un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) de 2022 titulado “El IVA personalizado revisado: una herramienta para la consolidación fiscal con equidad”. Allí se plantean escenarios de aplicación del IVA P en países de Latinoamérica, incluido Uruguay. Dos de los economistas que participaron del informe son Jerónimo Roca y Alberto Barreix, que ya habían trabajado junto al gobierno del Frente Amplio en la instrumentación del IRPF.
Bajo el título “El IVA P en Uruguay: estimación de impacto recaudatorio y distributivo”, se analiza la situación del impuesto en el país y cuáles deberían ser los cambios por realizar para aumentar la recaudación impositiva sin afectar a los más pobres.
En Uruguay existe un IVA cero, otro del 10% (tasa mínima) y uno de 22% (tasa básica). Exonerados se encuentran, entre otros, la leche y la carne ovina, los alquileres, el cargo básico de los servicios de electricidad y agua, servicios de educación y las operaciones de intermediación financiera. Con la tasa del 10% están la canasta básica de alimentos, medicamentos y especialidades farmacéuticas, servicios de salud privados, servicios de transporte terrestre de pasajeros, servicios hoteleros en temporada alta (en baja temporada están exonerados), y seguros personales.
Para estudiar cómo pesa el IVA en la población, esta se dividió en 10 deciles (1 los de menores ingresos y 10 los de mayores ingresos) y se tomó como base la Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares (2016-2017) efectuada por el INE.
La primera conclusión es que más de la mitad del consumo de los hogares (57,0%) está gravado a la tasa general del IVA (tasa básica, 22%), el 24,8% está exonerado y el 18,2% restante está gravado a la tasa mínima (10%). Luego, se cruzaron los datos sobre los consumos por deciles y cuánto pagan de IVA. Ahí surge la primera advertencia del documento: “Quienes se benefician con un mayor porcentaje de las exoneraciones son los hogares de más altos ingresos, dada su mayor participación en el consumo de los bienes y servicios exonerados: mientras que el 40% de más bajos ingresos se beneficia con el 32,7% de las exoneraciones, el 20% de mayores ingresos se beneficia con el 26% de ellas”. Se indica que “esta mayor apropiación de los deciles de más altos ingresos del beneficio de las exoneraciones no es tan drástica como en otros países, gracias a una mejor distribución del ingreso y, correlativamente, del consumo en Uruguay”. No obstante, “resulta clara la ineficiencia de la estrategia universal de exonerar el consumo de todos los hogares cuando lo que se pretende es exclusivamente no perjudicar a los hogares de menores ingresos”.
Cómo se recauda
Un 86,3% de la recaudación del IVA proviene de la tasa básica (22%) y el 13,7% restante de la tasa mínima (10%). Los datos muestran que, como era de esperarse, el peso del IVA tasa básica es más bajo en los hogares de menores ingresos (84,2%) que en los de mayores ingresos (88,5%). Por otro lado, el IVA tasa mínima es más alto en el 40% más pobre de la población (15,8%, en promedio) que en los deciles 5 a 9 (13,6%) y, en particular, en el decil 10 (11,5%).
Si bien se indica que hay “una selección correcta de los bienes y servicios gravados a la tasa mínima porque su participación es más alta en el consumo de la población de menores ingresos”, se cuestiona que mientras que “el 40% más pobre de la población captura un 32,5% del beneficio, el 20% de más altos ingresos se apropia un 26,7%, por lo cual nuevamente resulta clara la ineficiencia del método universal de gravar a una tasa reducida el consumo que hacen todos los hogares de ciertos bienes y servicios cuando el objetivo es no perjudicar exclusivamente a los hogares de menores ingresos”.
La propuesta del IVA P
Con estos datos los economistas efectúan su propuesta de un IVA P. En primer lugar, hay que señalar que no consideran que con los descuentos de IVA con la Tarjeta Uruguay Social del Mides se tenga un IVA P, ya que “con una tasa diferencial del IVA 12 puntos menor a la tasa general, y de cuyo beneficio casi un 30% se fuga al 20% de más altos ingresos de la población, no es posible hablar de IVA P”. Realizada esta salvedad, la propuesta del BID consiste en “la ampliación de la base imponible y únicamente se mantienen las exoneraciones necesarias para la administración del impuesto”.
El segundo punto de la propuesta es tender a una tasa única de IVA. El tercero es “la implementación de una transferencia que compense a los deciles de menores ingresos por el aumento de la imposición consecuencia de la generalización de la base y/o la uniformización de la tasa”.
Sostienen que “la propuesta tiene varias ventajas”. En su visión, “aumenta la recaudación del IVA, una parte de la cual se transfiere a la población más pobre para compensarla y la restante financia la provisión de bienes públicos de calidad”. En segundo lugar, “la generalización de la base y/o la uniformización de la tasa facilitan la administración del impuesto”. La tercera conclusión es que “la determinación del monto de la transferencia a realizar a los deciles más pobres responde a un criterio objetivo y no resulta invasiva con respecto a las decisiones de consumo de los individuos”. Dentro de otras consideraciones se indica que “debido a que los bienes y servicios exonerados del IVA representan aproximadamente el 25% del consumo de los hogares, la ampliación de la base imponible es una opción interesante para aumentar la recaudación del IVA en Uruguay”.
Una sola tasa e IVA a los alquileres
Como hay algunas exoneraciones difíciles de cambiar, la propuesta no es la ampliación del impuesto, sino la unificación de la tasa. El “Escenario 1” propone dicha unificación en un solo paso a un IVA de 21%. El “Escenario 2” plantea una unificación gradual, con una suba de la tasa mínima del 10% actual al 17% en una primera etapa. A su vez consideran que “una de las opciones abiertas más interesantes, en términos de recaudación, es eliminar la exoneración al arrendamiento de inmuebles”, que se ha justificado porque resulta complejo controlar a un número significativo de personas físicas no registradas. “No obstante, gracias a los avances de la administración tributaria mediante la incorporación de tecnología, quizá sea oportuno repensar la pertinencia de esta exoneración, al menos desde el punto de vista de la gestión”, se indica.
Escenario 1
La propuesta denominada “Escenario 1” implica unificar la tasa del IVA en un 21%, gravar los productos de la canasta básica hoy exonerados (básicamente la leche) y derogar la rebaja de 2 puntos del IVA a las compras realizadas con tarjetas de débito y la de 5 puntos a los gastos en restaurantes y en alquiler de automóviles sin chofer realizados con tarjetas de débito o crédito.
Adicionalmente, se transfiere a los hogares de los tres deciles de más bajos ingresos un monto equivalente al aumento del IVA experimentado por el tercer decil, “para (más) que compensarlos por el aumento de la presión tributaria producto de esta reforma”. Con este plan el rendimiento bruto de la reforma se estima en un 0,87% del PIB (670 millones de dólares); la transferencia (a los hogares más pobres), en un 0,23% del producto (177 millones de dólares) y el rendimiento neto (o sea aumento de la recaudación), en un 0,63% del PIB, unos 460 millones de dólares.
Dentro de las conclusiones está que “el peso del IVA como porcentaje del consumo se reduce ligeramente para los hogares de los dos deciles más pobres luego de la reforma, y no cambia para el decil 3. Dicho de otro modo, el 30% más pobre de la población resulta beneficiado o, al menos, no resulta perjudicado por la reforma”.
En cambio, para los deciles 4 a 10, el peso del IVA como porcentaje del consumo pasa a ser superior al actual, entre un 1,55% (para el decil 4) y un 1,28% (para el decil 10). “Los ganadores de la reforma son los tres deciles de más bajos ingresos: mientras que en la situación actual pagan el 19,9% de la recaudación del IVA, luego de la reforma pagarían el 17,7%. Por el contrario, el 20% de más altos ingresos resulta perdedor: mientras que actualmente paga el 30,7% de la recaudación del impuesto, luego de la reforma pagaría el 31,1%. Los deciles 4 a 8 también resultan perdedores con la reforma: en la situación actual pagan el 49,5% de la recaudación del impuesto y pasarían a pagar el 51,2% luego de la reforma” se indica. La variación por deciles sobre lo que se paga de IVA con los cambios sería la siguiente: decil 1, -2%; decil 2, -0,4%; decil 3, 0%; decil 4, 12,5%; decil 5, 12,5%; decil 6, 13,6%; decil 7, 13,5%; decil 8, 15%, decil 9, 15,9%; decil 10, 19,4%.
Escenario 2
El “Escenario 2” contempla mantener la tasa básica en un 22%, pero aumentar la tasa mínima del actual 10% al 17% y gravar a la nueva tasa mínima los productos de la canasta básica hoy exonerados. Como en el Escenario 1, también se deroga la rebaja de 2 puntos del IVA a las compras realizadas con tarjetas de débito y la de 5 puntos a los gastos en restaurantes y en alquiler de automóviles sin chofer realizados con tarjetas de débito o crédito. La propuesta se completa con la transferencia a los hogares de los tres deciles más bajos del monto equivalente al aumento del IVA experimentado por el tercer decil. Este escenario no contempla una de las ideas centrales de tener una tasa única, pero se lo ve como transición en la medida que reduce en casi un 60% la diferencia entre las tasas general y reducida actuales (22% y 10%, respectivamente). En la simulación, la recaudación bruta del IVA (antes de la transferencia al 30% más pobre de la población) aumenta un 12,8% y la neta (después de la transferencia), un 9,5%. El rendimiento bruto de la reforma se estima en un 0,75% del PIB; la transferencia, en un 0,19% del producto y el rendimiento neto, en un 0,56% del PIB. Las variaciones sobre quiénes pagarán más y menos IVA son similares a las del “Escenario 1”.
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