Hace exactamente una semana la ministra de Economía y Finanzas, Azucena Arbeleche, presentó los resultados de la gestión económica 2023. A continuación, un primer examen de esos datos en función de la regla fiscal.
Uno de los tópicos más importantes del discurso de la ministra Arbeleche y con más repercusiones tiene que ver con los resultados fiscales y sus perspectivas. Siendo uno de los aspectos centrales marcados por el actual gobierno, es a la vez uno de los temas más controvertidos y que más viene siendo cuestionado desde la oposición. En la actualidad, hablar de fiscalidad implica tener en cuenta la regla fiscal, que fue la institucionalidad creada en oportunidad de la Ley de Urgente Consideración y que se plantea como relevante a los efectos de la transparencia y seguimiento de los objetivos fiscales.
Esta regla se estableció en la Ley de Urgente Consideración 19.889 y junto a esto se creó el Consejo Fiscal Asesor, integrado por tres miembros referentes técnicos en el plano económico con trayectoria reconocida. La regla fiscal no es un tema nuevo y existe en diversas economías del mundo, habiendo tenido distinto éxito en su aplicación. La lógica de esta herramienta es poder generar un marco para el desarrollo de la política fiscal, sacando discrecionalidad y generando mecanismos de control y monitoreo. No existen versiones únicas y el éxito o fracaso tienen que ver tanto con su real aplicación como con el diseño y la transparencia que se puedan garantizar. No hay duda de que en una economía como la uruguaya avanzar con este tipo de instrumentos siempre puede ser una mejora. La evaluación de sus resultados, el desempeño de la propia regla, así como sus consecuencias sobre las cuentas y las políticas públicas, son el abordaje adecuado para evaluar su aplicación.
En Uruguay, la regla fiscal con que hoy contamos tiene definidos tres pilares: el resultado fiscal estructural del Gobierno Central-Banco de Previsión Social (GC-BPS), el tope de incremento del gasto primario real del GC-BPS y el tope de endeudamiento neto en dólares del GC (Ley 1924, art. 696-701). El cumplimiento de estos tres pilares es lo que marca la trayectoria y acatamiento o no de la regla fiscal. De esta forma, tanto la medición como la adecuación de los gastos e inversiones resultan clave, así como una conducción de la política fiscal que integra la regla, pero que no la use como fin en sí mismo. Es parte de la política fiscal, que tiene objetivos que son mucho más amplios que controlar el gasto y tienen que ver con hacer que la deuda sea sostenible y que se cumpla con un plan de gobierno.
Resultados fiscales
El déficit de la administración central fue de 3,3 por ciento del PIB y el déficit estructural fue de 2,7 por ciento del PIB. Concretamente, de acuerdo con el informe de 2023, el resultado de GC-BPS se ubicó en -3,0 por ciento del PIB. El ingreso de fondos al Fideicomiso de la Seguridad Social (FSS), en el marco de lo previsto en la Ley 19.590, fue de 0,1 por ciento del PIB, por lo que el resultado fiscal del GC-BPS, excluyendo los ingresos al FSS, se ubicó en -3,2 por ciento del PIB, mejorando 0,1 por ciento en términos del PIB respecto a 2022. Los ingresos del GC-BPS cerraron el año en 25,6 por ciento del PIB, disminuyendo 0,5 por ciento del PIB respecto a 2022, lo que se explica por una baja en la recaudación. Uno de los aspectos que más ha preocupado y más repercusión ha tenido es el endeudamiento que viene en aumento. Las controversias vienen tanto de este aumento como de los límites que se marcan.
Regla fiscal y resultados. ¿Se cumplieron los límites?
En términos de revisión de los tres pilares y de acuerdo con lo informado por el gobierno, hay un cumplimiento de la regla en los tres pilares, pero se han generado algunas observaciones que responden a los niveles de endeudamiento y sus motivos. La misma regla prevé pautas de escape –lo cual es razonable– que tienen que estar bien definidas y contar con los sistemas de indicadores adecuados. Es en este contexto, con herramientas que son contempladas en la regla, así como los límites de endeudamiento con la cláusula de salvaguarda, se generan diferencias. El problema se plantea con la mayor deuda y la justificación de la sequía. Las críticas están puestas en si este incremento fue destinado a las medidas para atenuar los efectos que imponía la falta de agua. Lo que podría haber marcado una falla en la aplicación de esta institución. Más si se suman ajustes que se han dado a los niveles de producto potencial, indicador fundamental de lo que implica la regla fiscal.
El año electoral es la prueba de oro
Con los datos que se den a conocer de cuentas nacionales y la trayectoria de los indicadores fiscales para 2024, se va a tener un panorama claro a los efectos de evaluar la regla. Un problema que siempre surge es el sesgo expansionista del gasto público en los años electorales. Por este motivo, se entiende que va a ser el año en que, tanto por cerrar el periodo de gobierno como por esta situación de presiones al aumento de gasto, va a poderse ver con claridad cómo funciona. De hecho, la misma regla debería funcionar como un freno a la realidad del año electoral, en el que se aceleran gastos para cumplir la gestión o se busca contemplar demandas que puedan repercutir en el resultado de las urnas. Resulta fundamental el éxito de la regla, más allá de las críticas que se puedan hacer con fines partidarios, y esto tiene que ver con que, más allá de ideologías, las reglas pueden ser un aporte para la construcción de mejor institucionalidad, lo que es un proceso que debería trascender el ciclo político, para poder salvaguardar la eficiencia y eficacia de la inversión y el gasto público.
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