Para el investigador del Centro de Investigaciones Económicas Gustavo Viñales es necesario revisar el sistema de incentivos a la inversión, entre otras razones porque el país tiene un elevado nivel de gasto tributario por esa vía, además de que no hay evidencias “que permitan determinar las contribuciones del régimen en términos de creación de empleo genuino”. Por otra parte, manifestó a La Mañana su visión a favor de crear un IVA personalizado.
En más de una ocasión usted se ha referido a la necesidad de revisar el régimen de exoneraciones tributarias por el mecanismo de la Comisión de Aplicación de la Ley de Inversiones (Comap). ¿Cuáles son las razones? ¿Ve viable una reforma sobre este sistema?
Las razones que tiene Uruguay para revisar el régimen vigente de exoneraciones tributarias por Ley de Inversiones y Comap derivan de múltiples factores. Previamente a enunciar los argumentos que justifican una revisión del régimen, es importante subrayar que se trata de un mecanismo promocional que, en términos generales, ha cumplido con lo que se esperaba originalmente de él. El régimen se apoyó en una norma legal que había sido aprobada hace veinticinco años y que, por vía de sucesivos decretos reglamentarios, fue teniendo adecuaciones y actualizaciones desde 2007 hasta el presente.
La necesidad de revisar nuestro sistema de incentivos a la inversión deriva, en primer término, de entender los principales ejes del debate tributario que se vienen procesando a escala internacional. En particular, hay que incorporar en el rediseño del régimen los avances que se han venido produciendo en la tributación global para las grandes empresas. Entre este año y el próximo, muchos países habrán comenzado a adoptar el régimen de impuesto mínimo global de quince por ciento sobre las rentas reales de las empresas, por lo cual lo que las empresas no paguen en el país de origen de las rentas lo terminarán pagando en el país de su casa matriz. En buen romance, lo que no paguen en Uruguay, lo terminarán pagando en otros países, lo que supone una renuncia de recaudación en favor de otra jurisdicción tributaria.
En segundo término, es importante tener en cuenta que, como consecuencia de la actual forma de aplicación del régimen de promoción de inversiones, Uruguay tiene un nivel de gasto tributario –pérdida de recaudación– por exoneración de rentas empresariales que ha alcanzado guarismos muy significativos. El gasto tributario en nuestro país es históricamente alto en términos relativos y también es muy elevado si se compara con otros países de la región. Esto tiene lugar, además, en un contexto en el que las finanzas públicas arrojan un resultado de déficit muy alto, que por buenas razones está generando creciente preocupación. Mi percepción es que los beneficios tributarios en nuestro país se aplican, en muchos casos, sobre inversiones que se realizarían de igual forma sin régimen promocional.
En tercer término, a la luz de la experiencia acumulada, es necesario realizar una evaluación del funcionamiento del régimen actual, lo que implica, forzosamente, valorar la necesidad de contemplar nuevas exigencias sobre las inversiones actuales y futuras. En concreto, los incentivos tributarios deberían reorientarse hacia actividades y proyectos que tengan alto impacto en términos de cuidado ambiental y que favorezcan la incorporación de nuevas tecnologías.
¿Puede dar un ejemplo de un caso concreto?
Para que se entienda mejor, voy a poner un ejemplo muy simple, si en el sector agropecuario se pretende dar real dimensión al valor de la ganadería sobre pasturas naturales, debemos buscar mecanismos apropiados para que los beneficios tributarios estén asociados a formas de producción naturales, sustituyendo los beneficios actuales que priorizan los sistemas intensivos, que provocan mayores externalidades negativas por el impacto sobre los suelos y los cursos de agua.
¿Qué condiciones deberían darse para llevar adelante una reforma?
Las condiciones necesarias para la reforma del régimen son la existencia de voluntad política y la construcción de acuerdos básicos sobre lo que está ocurriendo en el mundo en materia de fiscalidad global, de exigencias ambientales y del impacto económico que eso trae aparejado en los principales sistemas productivos de nuestro país. Las empresas lo tienen presente y me consta que está en el centro de sus preocupaciones. El caso es que desde el sistema político estos temas no se han internalizado y la política económica no ha priorizado, de la forma que se requiere, los desafíos del desarrollo sostenible y la respuesta ante el cambio climático.
¿Cuáles serían los objetivos de una revisión de este tipo?
Los principales objetivos, reitero, deberían pasar por lograr una combinación de cambios que permitan, por un lado, disminuir los actuales niveles de gasto tributario y, por otro lado, adecuar nuestro régimen a las nuevas reglas de juego de la fiscalidad internacional e incorporar las exigencias ambientales y sociales. Naturalmente, estas decisiones no son simples. Es precisamente por ello que Uruguay requiere discutir estos temas de una vez, con seriedad y una mirada de política de Estado bajo una óptica de largo plazo. Sería un error que nuestra política tributaria reaccionara de forma tardía sobre estas cuestiones. No deberíamos dejar que terminen predominando los intereses de los lobbies sectoriales, que pueden percibir que a corto plazo los cambios no los favorecen. En esta materia nuestro país tiene que mantener una posición más activa, alineando los instrumentos de política económica con los objetivos de desarrollo sostenible, económico, social y ambiental.
¿Hacia dónde cree que debería encaminarse el próximo gobierno en lo que refiere a este régimen?
El próximo gobierno, más allá de su signo político, deberá incorporar cambios en esta materia. Es inevitable. Se están procesando transformaciones globales, en particular las referidas al Pilar 2 de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), que implementa el impuesto mínimo global de quince por ciento sobre las rentas reales de las grandes empresas, al que referí anteriormente, que ha sido suscrito por cerca de 140 países en el Marco Inclusivo de la OCDE, entre los que se encuentra Uruguay. Pero, además, recientemente en el seno de Naciones Unidas y con el voto favorable de Uruguay, se aprobó el inicio de negociaciones para un nuevo marco fiscal global de mayor alcance. Esta iniciativa procura lograr mayores niveles de coordinación internacional, los que deberían ir más allá de las grandes multinacionales tecnológicas. En definitiva, lo que se requiere es revisar las normativas nacionales sobre tributación mínima efectiva de las grandes empresas, para evitar las tendencias hacia la baja tributación empresarial, exacerbada por la competencia nociva entre países que buscan atraer capitales. Esto se agrega a la necesidad de combatir las perforaciones de los sistemas tributarios en diversos países o jurisdicciones de nula o baja tributación. En el mismo sentido, y globalmente, se incorpora la discusión sobre la necesidad de gravar con una imposición mínima a las grandes fortunas.
Por lo que dice, se podría concluir que Uruguay tiene un alto nivel de gasto tributario por regímenes promocionales como el de la Comap. ¿Es así?
Sin dudas. Como mencioné anteriormente, el gasto tributario en nuestro país es alto en términos históricos y también lo es en términos comparados con otros países de la región. En 2021, según datos de la OCDE, el gasto tributario promedio en América Latina alcanzó 3,7 por ciento del PBI, mientras que en Uruguay el conjunto de renuncias tributarias por impuestos –no solo las otorgadas al amparo del régimen de la Comap– alcanzó una magnitud del orden de seis por ciento del PBI. Si la presión fiscal de Uruguay por todo tributo, incluyendo impuestos, contribuciones de seguridad social e impuestos subnacionales, era en 2021 del orden de 26,5 por ciento del PBI, mantener los actuales niveles de gasto tributario implica aceptar que estamos dejando de recaudar cerca de veinticinco por ciento de lo que recaudamos por las actuales perforaciones que tiene nuestro sistema tributario. No hay duda de que Uruguay requiere revisar en profundidad y seriamente sus niveles de gasto tributario.
¿Qué efectos tiene esto en el resto de la economía?
Los efectos que tienen estos niveles de gasto tributario son dobles. Por un lado, la disminución de la recaudación tiene impacto en términos de equidad y de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. No existe evidencia que permita sostener que los incentivos tributarios vigentes en Uruguay se estructuran atendiendo consideraciones de justicia distributiva, de descentralización, de desarrollo social o de cuidado del ambiente. Por otro lado, desde la perspectiva de la legitimidad del sistema tributario es importante que la carga tributaria recaiga sobre las empresas y las personas que tienen mayor capacidad contributiva. Es muy difícil sostener la necesidad de mejorar la contribución de algunos sectores –por ejemplo, en temas de seguridad social–, o favorecer la formalización de la actividad económica y combatir la evasión, cuando los sistemas o regímenes promocionales están orientados, básicamente, a otorgar beneficios a las empresas que obtienen mayores niveles de rentabilidad, que suelen ser las de mayor tamaño relativo y las que tienen mejor capacidad técnica y asesoramiento profesional para acceder a esos beneficios. Aunque pueda parecer exagerado, se ha producido una industria en los servicios profesionales de promoción de inversiones y proyectos de la Comap. Esta realidad nos debería alertar y merece ser revisada, ya que, en el fondo, es ineficiente desde el punto de vista del interés general.
El argumento para la existencia de este sistema es que de esta manera se pueden captar más inversiones. En los hechos, ¿funciona de esa forma? ¿Esto implica creación de empleo para el país o no necesariamente?
Estos regímenes, conocidos comúnmente como sistemas de promoción de inversiones, tienen en nuestro país veinticinco años de vigencia. Si bien este sistema en Uruguay ha sufrido cambios importantes en el transcurso de los últimos quince años, se trata de un mecanismo implementado a través de decretos reglamentarios de la ley original aprobada en 1998. Dada la magnitud que ha cobrado el gasto tributario actual, en el que se estiman en más de cuatro por ciento del PBI los beneficios otorgados al sector productivo, parece oportuno y necesario que se proceda a realizar una evaluación de impactos.
¿No se han estudiado estos impactos?
En nuestro país no existen estudios actualizados que permitan determinar las contribuciones del régimen en términos de creación de empleo genuino, y mucho menos se dispone de evidencia acerca de las características de los puestos de trabajo generados al amparo de los beneficios tributarios existentes. Por otra parte, en algunos sectores productivos, como en el caso de la ganadería, las nuevas tendencias que apuntan a la generación de mayor valor agregado incorporando consideraciones ambientales no han sido contempladas en el diseño de los mecanismos promocionales.
Adicionalmente, es imprescindible revisar la normativa legal aplicable, disminuyendo la discrecionalidad que la ley original delega en el Poder Ejecutivo. La orientación de los cambios requeridos debería otorgar una mayor participación al Parlamento, por ejemplo, a través de la aprobación de normas legales que contribuyan a democratizar la discusión sobre los objetivos que deben tenerse en cuenta al diseñar los incentivos tributarios. Es imperioso que pueda procesarse una evaluación rigurosa y transparente de los indicadores que se consideran más relevantes para el desarrollo económico y social de nuestro país. En la instancia parlamentaria deberían determinarse, asimismo, los montos máximos de renuncia fiscal asociados a las medidas de estímulo otorgadas por el Poder Ejecutivo.
Por otro lado, usted se ha expresado a favor de establecer un IVA personalizado. ¿Considera que es una medida viable pensando en un futuro gobierno?
Estoy cada día más convencido de que Uruguay tiene las condiciones para avanzar en un régimen de IVA personalizado. Dada la magnitud que tiene la recaudación del IVA en nuestro sistema tributario, que se ubica en el entorno de 48 por ciento de los ingresos de la DGI, resulta fundamental que se pueda avanzar en el rediseño de este tributo. Hoy es posible mitigar la regresividad del IVA y eliminar muchas ineficiencias que se producen por la propia existencia en el actual sistema de alícuotas diferenciales, además de las exoneraciones y los regímenes especiales. En este sentido, el caso del sector agropecuario puede considerarse como un ejemplo emblemático. El régimen de IVA en suspenso merece ser revisado. No hay razón para que las empresas agropecuarias no tributen bajo el régimen general. Están dadas las condiciones técnicas y administrativas, y se cuenta, además, con experiencia acumulada suficiente para cerrar la etapa en la que el sector agropecuario se encuentra, parcialmente, por fuera del IVA.
¿Cuáles serían los objetivos de una medida como esta?
Los objetivos de un rediseño del IVA pasan por cuestiones básicas de equidad, eficiencia y de mejora en la formalización de la actividad económica. Uruguay puede y debe avanzar hacia un sistema de tasa única del IVA, eliminando regímenes excepcionales, con la excepción, por supuesto, de las exoneraciones incluidas en la Constitución de la República. Es posible mantener el mismo o similares niveles de recaudación que en la actualidad estableciendo una tasa general única menor a la actual tasa básica de veintidós por ciento. Desde el punto de vista tecnológico es perfectamente posible implementar un sistema de devoluciones que alcance a personas de bajos ingresos para sus consumos de productos de una canasta básica, así como para consumos como pañales, útiles escolares, alimentos para celíacos, productos de higiene femenina y hasta una canasta de productos en zonas de frontera para hacernos más competitivos con los países vecinos.
¿Están dadas las condiciones para implementar un régimen de este tipo en el contexto actual?
Totalmente. Uruguay está en condiciones para avanzar en este modelo híbrido con devoluciones directas personalizadas, que permitan mantener los niveles actuales de recaudación y evitar efectos regresivos en la distribución del ingreso. Se trata de generar acuerdos políticos amplios y recurrir a las capacidades tecnológicas y administrativas con las que cuenta hoy nuestro país.
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