Hace 20 años experimentábamos la última gran crisis financiera en el Uruguay. No viene al caso detenernos en sus causas, evolución ni resolución; ya se ha escrito mucho sobre el tema. La intención de este artículo apunta más bien a reflexionar sobre algunos aspectos relacionados a la regulación y supervisión financiera, que constituyen la primera línea de defensa contra las crisis pero a la vez pueden influir sobre el desarrollo de los distintos sectores que conforman la industria financiera.
En vista de la amplitud del tema, nos hemos propuesto analizar en primera instancia los aspectos generales que son comunes en mayor o menor medida a los países que basan su infraestructura financiera en el sistema de mercados. En una próxima entrega pondremos más énfasis en las estructuras y prácticas vigentes en nuestra plaza.
El ciclo regulatorio
Todas las actividades económicas están sujetas a regulación, pero ningunas debieran estarlo con mayor celo que las que conforman la industria financiera. La regulación en general se justifica por motivos de estructura de mercado (promover competencia) y protección al consumidor. En las finanzas, además, cobra vital importancia el concepto de estabilidad financiera debido a los estragos que –como hemos podido comprobar– su ausencia provoca en el resto de la economía.
Históricamente, los sistemas de autorregulación corporativa en los distintos sectores financieros no fueron un freno eficiente ante la toma de riesgo excesivo. Las crisis eran percibidas originalmente como una parte natural del ciclo económico, algo así como la “destrucción creativa” de Schumpeter.
Pero con la democratización del ahorro, la creciente frecuencia e intensidad de las crisis del capitalismo primitivo llevó eventualmente a la adopción de legislación para prevenir la concentración de riesgos en los mercados financieros, ya sea mediante leyes específicas o la creación en el sector público de agencias con mandato especializado.
Con el tiempo la prevención del estado vía la regulación fue adquiriendo una dinámica reactiva que se conoce como el “ciclo regulatorio” (innovación – crisis – nueva regulación). Las defensas vigentes enfocan las vulnerabilidades expuestas en el episodio más reciente de inestabilidad y por tanto refuerzan las “líneas Maginot” del pasado. Mientras tanto la innovación financiera va creando nuevos frentes de riesgo con productos cada vez más sofisticados que ocultan la semilla de la próxima crisis.
Desafíos
La industria financiera comprende muchas actividades distintas; desde la banca comercial y los mercados de capitales tradicionales (bonos y acciones) hasta las criptomonedas de la actualidad, pasando por los seguros, los futuros, las opciones y la administración de fondos de inversión. La inventiva humana no cesa de crear formas de ahorrar, invertir y especular.
Quizás lo más difícil de la regulación sea encontrar el grado de rigor adecuado para la actividad del caso. Un exceso de rigor puede reprimir la innovación, la rentabilidad, el ingreso de nuevos participantes y hasta el crecimiento, mientras que la falta de rigor puede resultar en ausencia de controles, toma excesiva de riesgo y actividades directamente fraudulentas. No debe perderse de vista que el principal valor a preservar es la estabilidad financiera y que los costos de perderla los asume el contribuyente.
La regulación y supervisión de estas actividades presenta varios desafíos de diseño y gobernanza. Sin entrar en el tema del grado de autonomía que sus instituciones deban poseer ante el estado y sus órganos de gobierno, igualmente debe considerarse dos aspectos críticos:
- El grado de independencia operativa e institucional entre las funciones de regulación y supervisión
- El grado de especialización operativa con relación a los distintos sectores que conforman la industria financiera.
Regulación vs supervisión
Como lo dice su nombre, la regulación se trata de crear y modificar las normas que rigen una actividad. En cambio, la supervisión consiste en controlar que la actividad no se aparte de las normas establecidas. Son dos tareas estrechamente relacionadas, pero a la vez claramente diferenciadas. A raíz de ello, en el área de la banca comercial existe un permanente debate acerca de la conveniencia de que ambas funciones sean responsabilidad de una misma agencia, o si conviene que sean autónomas entre sí.
Existen argumentos fuertes para ambas posiciones: a favor de albergar la función supervisora (las superintendencias) en el banco central se señala que hay claras economías de escala para la autoridad monetaria por su mandato de regulador, con acceso a la información contable de la banca en tiempo casi real y con poder de sanción por incumplimiento. Además, con su papel de prestamista de última instancia y poderes de intervención puede ejercer fuerte presión sobre los participantes en el mercado.
Los contraargumentos enfatizan en primer lugar los conflictos de interés: quien haya redactado las reglas suele ser más reacio a reconocer las debilidades que puedan manifestarse. Además, por su conformación política los bancos centrales suelen ser susceptibles a las influencias para demorar acciones correctivas, contribuyendo a agravar situaciones de inestabilidad financiera y pudiendo hasta entrar en conflicto con su mandato principal de estabilidad monetaria (baja inflación).
En América Latina existen los dos modelos, fruto de las modas vigentes en ocasión de la fundación de los bancos centrales a comienzos del siglo XX. Influidos por las misiones Kemmerer (Universidad de Princeton), los países del Pacifico optaron por el modelo de funciones separadas, con superintendencias externas al banco central. En cambio, en el Atlántico (influidos por las misiones Neimeyer del Bank of England), la preferencia fue por mantener ambas funciones juntas dentro del banco central.
El debate persiste, y aun dentro de un mismo país el modelo adoptado suele variar con los éxitos y fracasos del sistema en vigencia. Es notorio que en el Reino Unido surgió la FSA (Autoridad de Servicios Financieros) como entidad independiente en respuesta al fracaso de supervisión del banco central frente al sonado caso de fraude y lavado de activos del BCCI en 1991. Décadas después, la propia FSA cae por su incapacidad en detectar las prácticas que contribuyeron a la crisis financiera de 2007-08 y es reemplazada por dos agencias (PRA como reguladora y PCA como supervisora), ambas de regreso bajo el techo del Bank of England.
Cobertura especializada
Regular y supervisar la industria financiera en su conjunto excede las posibilidades de una sola entidad frente a la multiplicidad de actividades, productos y participantes ya señalada. Es necesaria una especialización tanto del regulador como el supervisor para comprender la función económica y la compleja operativa de cada sector, que – en busca permanente de mayor rentabilidad – suele presionar sobre la normativa regulatoria existente.
Por ello es normal ver en los principales centros financieros una especialización de tareas de regulación y supervisión según las distintas actividades que comprende la industria. Como ejemplo, en los EE.UU. nos encontramos con autoridades bancarias (FED y FDIC), de los mercados de valores (SEC) y futuros y opciones (CFTC), para mencionar sólo algunos creados por legislación a nivel federal.
Pero la especialización de las autoridades por actividad no sólo responde a la necesidad de un profundo conocimiento de cada sector, sino también para garantizar un equilibrio regulatorio que no discrimine en contra del potencial de desarrollo de cada uno. El regulador no está sólo para reprimir, sino también para allanar oportunidades de emprender iniciativas que abran un mayor abanico de financiamiento disponible en modalidades que respondan a las necesidades del mercado.
La modalidad del único regulador introduce la posibilidad de que –en caso de su captura por parte de un sector influyente de la industria financiera– se introduzca un sesgo a la normativa que tienda a favorecer dicho sector y obstaculizar el desarrollo de los demás. Un tipo de ejemplo es la rivalidad entre la banca comercial y los mercados de valores como fuentes de financiamiento empresarial, aun cuando en los principales centros financieros la tendencia a la “banca universal” hoy permite a los participantes actuar en ambos mercados.
*Doctorado en Economía por la Universidad de Stanford. Exdirector ejecutivo del Banco Mundial.
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