Los nombres que se le dan a las cosas a veces pervierten totalmente el significado que se quiere transmitir. Un ejemplo típico en la economía son las llamadas “políticas industriales” cuya mención en seguida conjura imágenes de largos edificios con chimeneas humeantes donde resuena la maquinaria pesada. Pero tan industrioso como el obrero que en ellos labora es quien trabaja en el campo o en un escritorio.
Cuando se habla de política industrial los economistas en realidad se están refiriendo a políticas sectoriales de promoción de actividades productivas en cualquier área: agropecuaria, industrial o de servicios. La definición técnica de una política industrial es de una política estatal diseñada con el fin de alterar la composición de la actividad económica en un país. Su meta es lógicamente valorizar su producto.
Las típicas herramientas son subsidios financieros, franquicias arancelarias y exenciones impositivas. Como en muchos países –incluso el nuestro– en el pasado dichas políticas enfocaron principalmente las “industrias” sustitutivas de la importación, se ganaron la mala fama de fomentar productos caros de baja calidad bajo regímenes de clientelismo político.
Un ejemplo local
Es por este motivo que las corrientes más liberales repudian la mera mención de políticas industriales, catalogándolas como redistribuciones injustificadas de ingresos desde el consumidor hacia el industrial vía el proteccionismo. O peor aún, el subsidio directo con fondos de Tesorería aportados por el contribuyente impositivo. Otra crítica común a dichas políticas es que el Estado suele no destacarse por sus aciertos en las áreas seleccionadas para el apoyo, en ocasiones generando grandes pérdidas.
Pero Uruguay ha tenido en décadas más recientes un notable éxito con una política industrial en particular, la forestación. En un área enfocada más en demanda externa que la interna, el Estado fomentó con subsidios la producción interna de la materia prima (el eucaliptus), recurriendo a la inversión extranjera para su primera etapa de “industrialización”, la celulosa.
Las etapas posteriores han despertado críticas por la continuidad de los apoyos fiscales a la forestación, el uso de suelos aptos para cultivos de mayor valor y –sobre todo– la obsecuencia oficial con las “pasteras” al asumir excesivos costos directos de la inversión por parte del erario nacional. Pero en conjunto se ha creado un polo de desarrollo importante para el país, con impacto en el empleo y la exportación. Es un ejemplo de libro de texto de una “política industrial” exitosa, que bien podría inspirar la publicación de varios “case studies” para las universidades.
Nuevo enfoque
Dicho esto, es reconfortante comprobar que luego de décadas a la intemperie del olvido académico, las políticas industriales (o sectoriales, si lo prefiere así) se han rehabilitado y nuevamente están de moda. El economista turco Dani Rodrik (profesor en Harvard) publica un reciente articulo1 en el cual atribuye parcialmente este cambio de opinión a nuevas técnicas de evaluación estadística y análisis que evitan el simplismo de los enfoques anteriores que lo confundía con el proteccionismo.
Los hallazgos de esta investigación son muy interesantes. En primer lugar, las políticas industriales se emplean con una frecuencia bastante mayor a lo que se supone, tratándose del 25% de las políticas analizadas en la muestra, y en franco ascenso en la última década. Segundo, las medidas son granulares y tecnocráticas, es decir, son medidas precisas dirigidas específicamente y con criterio empresarial a los beneficiarios, en contraste con el enfoque generalista del pasado.
El tercer hallazgo es que –contra lo generalmente se supone– el uso más intensivo de las políticas industriales se encuentra en los países de mayores ingresos, a pesar de su prédica en torno a las virtudes del libre mercado. Quizás la carencia de recursos en los países emergentes explique esta contradicción. Por último, la selección de participantes suele hacerse a nivel subsectorial y con especial atención a las actividades que demuestran haber establecido cabecera de puente en mercados externos.
Es el camino
Ante estas evidencias crece la idea que nuestro país debe buscar consensos internos en cuanto a la promoción de actividades productivas con posibilidad de crecimiento. A diferencia del proteccionismo del pasado, nuestro reducido mercado interno sugiere que el enfoque sea sobre la demanda externa y con preferencia para actividades que ya tienen una presencia establecida en dichos mercados.
Nuestros limitados recursos fiscales tampoco se prestan para una gran ofensiva comercial, pero el Estado debería concentrar sus esfuerzos en los incentivos a la producción, la provisión de una adecuada infraestructura y el apoyo a las gestiones comerciales, dentro o fuera de los acuerdos de preferencia comercial.
Pase lo que pase en el mundo, la demanda de alimentación seguirá creciendo en las próximas décadas. La adopción de políticas “industriales” en subsectores agropecuarios y sus derivados con perspectivas de aumentar su producción para atender esa creciente demanda es el camino más indicado para que Uruguay siga creciendo. Es nuestra ventaja comparativa y debemos explotarla al máximo.
- Economists Reconsider Industrial Policy”, Project Syndicate, Agosto 4, 2023.
TE PUEDE INTERESAR
