UPM2: Estado, empresa privada y bienes públicos

La cuestión de la segunda planta de UPM es uno de los temas de mayor relevancia que le tocará enfrentar al próximo gobierno. Y decimos literalmente enfrentar, dado que la decisión de construir la planta está enteramente en manos de la empresa finlandesa. El Estado jugó ya todas sus cartas, comprometiéndose a realizar cuantiosas inversiones en transporte, energía y puertos que tendrán impacto en el presupuesto nacional por dos décadas. Ahora es el turno de UPM de decidir si construye su segunda planta en Uruguay.

Mientras tanto, el sector productivo aguarda pasivamente el resultado de una decisión que por sí o por no tendrá un impacto muy importante en los niveles de crecimiento, inversión, empleo, déficit fiscal y cualquier otra variable económica que uno se pueda imaginar. En pocas palabras, Uruguay cantó truco mostrando las cartas y UPM se está tomando el tiempo para contestar.

Desde que UPM decidió instalarse en el país hace casi veinte años, la celulosa se ha convertido en nuestro principal rubro exportador, permitiendo un salto cualitativo en la industria forestal y contribuyendo significativamente al desarrollo económico del Uruguay. ¿Por qué entonces se genera tanta discusión por la construcción de la segunda planta? En esta columna nos enfocaremos en dos aspectos del acuerdo ROU-UPM que podrían explicar los fundamentos económicos de una divergencia que se manifiesta políticamente.

El Estado se involucra en la actividad económica de un país no solo regulando y cobrando impuestos a familias y empresas, sino también produciendo bienes públicos. En el caso de ROU-UPM, pareciera existir cierta confusión entre bienes públicos y privados.

¿Qué es un bien público? Es aquel cuyo consumo es indivisible y que puede ser consumido por todos los miembros de una comunidad sin excluir a nadie. Ejemplos sencillos de bienes públicos son la seguridad y las calles de una ciudad. Al ser indivisibles y no excluyentes, su producción no es rentable para el sector privado. Por lo tanto, deberán ser ofrecidos por el sector público directamente o indirectamente a través de subsidios al sector privado.

¿Es la línea ferroviaria entre Paso de los Toros y Montevideo un bien público? Si bien todo indica que esa vía será utilizada principalmente por UPM, la misma estará en principio disponible para otras actividades de transporte de pasajeros y carga. Restaurar una histórica línea ferroviaria que conecta el norte y sur del país tiene a priori un componente importante de bien público. Pero cuando se analizan las preferencias que se le otorgan a UPM en el uso de dicha línea, en términos prácticos pareciera más un bien de tipo privado. Eso porque hace el negocio menos atractivo para los eventuales competidores en carga o transporte de pasajeros. En el caso que no se pueda atraer un usuario privado alternativo para la vía, se habrá constituido un bien privado de hecho, financiado por el Estado.

A nuestro entender se llegó a esto como consecuencia de errores en cómo el Estado encaró la negociación. El Estado se colocó en una situación negociadora que lo dejó en inferioridad de condiciones desde el principio. La academia nos enseña algo al respecto que puede contribuir a aclarar el argumento. Thomas Schelling, Premio Nobel de Economía en el 2005, sostiene que el poder de negociación en situaciones como las de ROU-UPM radica en aquella parte que logra “atarse a sí misma”, señalizando en forma creíble a la otra su situación. Si esto es así, como Ulises con las sirenas, el Estado se debería haber atado al mástil. Las repúblicas tienen una ventaja en ese sentido, ya que cuentan con un parlamento que hace las veces de mástil. Uruguay no lo utilizó.

Pero esto no es todo. Una vez llegado al acuerdo, el contrato se estructuró bajo la forma de una opción, que obliga una de las partes pero no a la otra. A la asimetría en la negociación se le agregó ahora una de tipo jurídico, que también tiene consecuencias económicas importantes. Una opción es un contrato que otorga a una de las partes el derecho –pero no la obliga- de comprar un bien bajo determinadas condiciones preestablecidas. La parte propietaria del derecho lógicamente ejerce el derecho cuando el escenario futuro es favorable. En caso contrario la opción expira sin valor. Visto de esta manera, el hecho de haber estructurado ROU-UPM como opción implicaría una transferencia de valor económico del oferente de la opción (ROU) al adquirente (UPM).

¿Cómo se materializa el valor de esta opción? Para ello es necesario pensar en qué escenario le conviene a UPM ejercer la opción y en qué no, para lo cual es necesario incorporar una variable de riesgo. Supongamos que esta variable es el precio internacional de la celulosa. Es razonable pensar que UPM decide llevar adelante una inversión cuando las condiciones de venta de la celulosa son las adecuadas, pero que, si mañana se produjera una caída sustancial en el precio, no le serviría llevar adelante la inversión. En este último caso el Estado uruguayo se vería en una situación complicada, sin los efectos benéficos de la nueva planta y con el compromiso fiscal ocasionado por la inversión pública en la infraestructura comprometida con UPM. Cualquier valuación que se haga de dicha opción no es inferior a cientos de millones de dólares.

Resumiendo, que la planta de UPM beneficia al Uruguay no hay dudas. La cuestión está en cómo se reparten los beneficios de una inversión que tiene un fuerte componente público. Dado lo anterior, ¿no debería el Estado haber subastado la concesión para construir una planta de celulosa? En fin, lo hecho está y Uruguay siempre ha respetado los contratos. Pero la legitimidad y sostenibilidad del proyecto se vería incrementada si el sistema político en su conjunto acordara con la empresa modificaciones que permitan desparramar mejor los beneficios en la sociedad.

*Columnista invitado