La Rendición de Cuentas, el análisis del Presupuesto, el endeudamiento y la polémica generada por la carta presentada por la exministra de Economía Azucena Arbeleche denunciando “relatos falsos” fueron temas puestos a consideración del Ec. Nicolás Cichevski, gerente senior de CPA Ferrere.
Un estudio que analiza la institucionalidad fiscal de entre 49 países ubica a Uruguay en los cuatro últimos lugares junto a México, Colombia y Costa Rica. ¿Qué significado tiene y cuál puede ser la razón?
No he analizado en particular el estudio de esa referencia. Aunque dije que trascendió, sí, en los últimos días –sin perjuicio a ellos y sin conocer qué países integran la lista o cómo están construidos– que en los últimos años Uruguay ha avanzado significativamente en materia de institucionalidad fiscal. Y acá creo que es relevante separar un poco: una cosa es la situación fiscal, otra cosa es la regla fiscal, y otra cosa son los aspectos del diseño, si se quiere, de los actores relevantes en lo que en general en los últimos años llamamos institucionalidad fiscal con la incorporación de los consejos, con el consejo fiscal de expertos. Pero también es relevante –y es como si se tuviera algo adicional por tener en cuenta– la buena representación en materia de cumplimiento con sus obligaciones. Uruguay en realidad es un poco la combinación de todo ese tipo de cosas. A veces el dilema o la diferencia es si vamos por un esquema de reglas o un esquema discrecional. Pero en cualquiera de los dos casos, en materia de cumplimiento fiscal me parece que los resultados de esa guía no analizan necesariamente el estado en materia de institucionalidad fiscal de Uruguay hoy en día, más allá de que es natural que haya países que ya hayan recorrido un camino más largo, que hace varios años, décadas, hayan incorporado consejos autónomos que velan por el cumplimiento de las metas fiscales.
Desde la oposición se expresa que se pretende aumentar el endeudamiento sin justificación. ¿Su opinión?
El endeudamiento neto de Uruguay es uno de los tres pilares de la regla actual, que también de cierta forma era el único pilar de la regla fiscal anterior. No hay que perder la vista de que hasta 2020 el gobierno tenía que solicitar la realización al Parlamento cada vez que quería elevar su tope de endeudamiento anual. El endeudamiento anual neto, más allá de las pequeñas variaciones que pueda tener por cambios en los precios relativos y en algunos precios, por ejemplo, el tipo de cambio, más o menos refleja el monto del déficit fiscal que es necesario financiar. Básicamente todos los años la Unidad de Gestión de Deuda necesita endeudarse nuevamente para cancelar el endeudamiento anterior y en ese caso no hay ningún endeudamiento neto, sino que básicamente se renuevan créditos que se van pagando y es necesario endeudarse para cubrir con las necesidades de financiamiento que básicamente surgen del déficit fiscal o del resultado fiscal, que en este caso no es neto. Lo que venía ocurriendo a partir de 2020 hasta ahora es que año a año se iba fijando en la Ley de Presupuestos y en las sucesivas remisiones de cuentas el límite de endeudamiento neto para el año siguiente que, como ha sido bastante claro, tiene una cláusula de extensión de elevarlo hasta un 30%. Eso es el marco de la regla fiscal vigente. Lo que ocurrió el año pasado es que, si mal no recuerdo, no se fijó un tope de endeudamiento para este año, con lo cual es necesario en todo caso definir. No tengo claro si el tope de endeudamiento es algo más legal, no tengo claro si el tope de endeudamiento vigente para el año 2025, como no se fijó específicamente, es el de 2024, o no hay tope de endeudamiento o eventualmente hay que sí o sí fijar un tope de endeudamiento. Entonces, en definitiva, el fundamento detrás de cuál es el tope de financiamiento propuesto, y de hecho es un poco lo que ha propuesto el Poder Ejecutivo, es en base a las necesidades de financiamiento que se estiman para este año, que básicamente es un déficit fiscal en el orden del 4%. Para financiar ese déficit fiscal del 4% es necesario endeudarse por esa cantidad, que es un poco lo que propuso el gobierno.
La exministra de Economía Azucena Arbeleche expresa en una carta que el gobierno construye un relato sobre la realidad fiscal faltando a la verdad. ¿Cuál es su visión sobre el tema?
Claramente hay una discusión, en todo caso más desde el punto de vista técnico-económico, y hay una discusión política sobre el tema. Creo que la discusión política no es nueva, hace meses ya, más o menos un año, que está arriba de la mesa la discusión de cuál es la situación fiscal, si era mejor o si era peor que la del año anterior, si era mejor o peor que la del 2019. Creo que eso es una discusión que ha quedado un poco obsoleta en la medida en que lo relevante del día y, por ejemplo, cuando Uruguay se presenta ante el calificador y cuando los inversores nos evalúan, no van a estar mirando si es un tema de herencia, si estamos mejor o peor que en el 2019, si hubo carnaval electoral o no. En todo caso, lo relevante es cuál es la situación fiscal actual y cuáles son las perspectivas. Y en ese sentido, creo que es indiscutible que en el transcurso del último año y medio ha existido un notorio deterioro en materia fiscal. Las causas ya han sido discutidas y abordadas, más allá de que, en parte, los efectos de la reducción de la inflación tienen impacto en materia fiscal, eso es un dato de la realidad. Pero, en cualquier caso, lo que está claro es que el punto de partida es peor al que podía preverse, porque lo que ocurrió, y esto tampoco es muy discutible, es que cada tres o cuatro meses en el transcurso del último año nos fuimos enterando o fueron trascendiendo de forma pública noticias que llevaron a un estado de la situación fiscal peor.
En la Rendición de Cuentas en junio del año pasado se anunció que se iban a incumplir dos o tres pilares de la medida fiscal, se elevó el déficit de estructura previsto para el año 2024, luego, en diciembre, se confirmó que el tercer pilar de la regla fiscal también iba a ser incumplido por un alto margen. Recordemos que el endeudamiento neto en 2024 fue de 2650 millones de dólares, cuando el límite era de 2700, que después fue extendido en 30%, y luego, en el transcurso de los últimos meses, trascendió, en algunos casos, por información que divulgó el Ministerio de Economía, en otros casos por demandas que tomaron el Estado Público, me refiero al caso del Ferrocarril Central. Entonces, lo que es claro es que el punto de partida es peor del previsto y, en todo caso, lo relevante y la discusión va a ser cómo y en qué magnitudes se va a corregir esta trayectoria fiscal en el mediano plazo. Creo que el gobierno tiene margen para que la reducción fiscal sea progresiva en el tiempo, porque el riesgo país hoy está en niveles bajos en la comparativa internacional, porque la aprobación de la reforma de la Seguridad Social da cierta certidumbre en mediano y largo plazo respecto de la trayectoria, pero es claro que el gobierno en el Presupuesto va a tener que presentar una trayectoria fiscal que, de forma inédita, implique la reducción del peso fiscal hacia niveles que hagan que la trayectoria de la deuda pública del Uruguay en relación al PIB tienda a mantenerse estable en el tiempo.
¿Cuáles deberían ser las prioridades del Presupuesto?
Creo que, en cierta forma, varias de las iniciativas que se habían manejado en la campaña van a estar contenidas en la Ley de Presupuesto, más allá de que no necesariamente sean materia presupuestal per se. Creo que, por un lado, el gobierno tiene la intención de potenciar los programas enfocados en la población vulnerable. En cierta forma, parte del mandato que recibió el gobierno electo fue atender a esa población. Naturalmente, demandas por fondos van a existir muchísimas y el gobierno va a tener que administrar esa tensión entre los diferentes colectivos. Creo también que hay un mandato, o en cierta forma, de a poco en el sistema político fue permeando la idea de que es necesario que Uruguay logre crecer a una tasa de crecimiento más elevada, justamente porque es la que permite, año a año, incrementar el financiamiento de estos programas, es la que permite reducir el efecto fiscal sin aumentar la carga tributaria o sin hacer recortes de gasto público significativos. También creo que hay, en cierta forma, un consenso de que el nivel de inversión en Uruguay debe estar superior al nivel actual, al nivel de los últimos 10 años. Creo que esa es alguna de las medidas en la Ley de Presupuesto. Y así, justamente, se va a calibrar, en cierta forma, qué sectores o en qué áreas es necesario o hay poco margen para reducir incentivos tributarios, en qué sectores o en qué áreas es necesario incrementar los incentivos y promover la inversión en esos sectores. Y creo que eso es parte del conjunto. Tengo la impresión de que eso es un poco en lo que está trabajando el gobierno. Claramente, la principal limitante va a ser que, a la vez que el gobierno va a presentar su agenda programática, y también asumo que muchas de estas iniciativas tendrán cierto costo en materia de financiamiento, al mismo tiempo que va a hacer eso, también va a tener que presentar un programa financiero que incorpore una reducción del déficit fiscal, como comentaba, que no necesariamente va a ocurrir en 2026 o 2027, pero que en el transcurso del período, si hoy tenemos un déficit fiscal cercano al 4%, hay que ver un poco qué pasa con una estimación de reducto total estructural, que hay pasado de 3,7, probablemente con lo que ha trascendido este año no haya margen para que ese déficit fiscal baje, y antes también era de en torno al 3,7, y bueno, de 2026 a 2029, el déficit fiscal va a bajar un punto porcentual, más o menos, y eso obviamente es el principal desafío, porque, en definitiva, el problema que va a enfrentar el gobierno es, de cara a la Ley del Presupuesto, creo que va a estar en presentar una reducción del déficit fiscal, lo suficientemente progresivo para cumplir con las prioridades, pero también tiene que ser lo suficientemente creíble para evitar un deterioro de la economía.
