Desde La Mañana, se consultó al Dr. Diego Aboal sobre los recientes anuncios en materia económica presentados por diferentes actores del gobierno nacional. “El episodio refleja tensiones internas dentro del Ejecutivo, donde conviven distintas visiones sobre la política económica y su relación con el sector productivo”, afirmó.
El anuncio del ministro Alfredo Fratti y la crítica del ministro Gabriel Oddone, ¿en qué posición dejan al Poder Ejecutivo frente al sector productivo?
El episodio refleja tensiones internas dentro del Ejecutivo, donde conviven distintas visiones sobre la política económica y su relación con el sector productivo. Mientras Ganadería propone medidas intervencionistas típicas de la era de sustitución de importaciones de los 60 y que han generado enorme daño a muchas economías del continente, el Ministerio de Economía busca mantener la estabilidad fiscal y reglas de juego claras con una visión moderna de la política industrial. Para el sector productivo, esto puede generar incertidumbre en el corto plazo, pero también demuestra que hay un debate interno real sobre prioridades de política económica, que en mi opinión no hace bien al país.
Este tipo de anuncios, si no están coordinados y plenamente justificados teniendo en cuenta los impactos directos y, especialmente, los indirectos, erosiona la credibilidad de la política económica y puede desalentar tanto la inversión nacional como la extranjera.
También sugieren una noción obsoleta de política industrial, centrada en una visión donde los productos primarios tienen baja incorporación de tecnología. En Uruguay, en un estudio que realizamos en el año 2014 se muestra que la inversión en investigación y desarrollo en la cría de ganado alcanza al 1,5% del valor de producción mientras que, por ejemplo, en la industria automotriz alcanza solo al 0,2%. El foco del impulso productivo debería orientarse más a sectores dinámicos y con mayor capacidad de generación de conocimiento. Hay mucho más conocimiento dentro de un grano de arroz que en muchos productos industriales nacionales. Sin embargo, aquella vieja visión perimida de la industrialización, como una etapa de desarrollo necesaria, parece persistir en algunos actores.
Si es necesario proteger temporalmente a ciertos trabajadores, esto debe hacerse de forma directa, por ejemplo, a través del seguro de paro o a través de políticas de reentrenamiento u otras, sin prohibiciones genéricas a la exportación que causan enormes problemas de incentivos y daños económicos de largo plazo al país.
¿El llamado al Diálogo Social es una vía encubierta para modificar la reforma de la seguridad social?
El diálogo social podría tener múltiples objetivos. Si bien oficialmente se presenta como un espacio para discutir políticas sociales en general, es razonable pensar que ciertos sectores ven en él una oportunidad para revisar aspectos de la reciente reforma de la seguridad social. Más que un intento “encubierto”, puede entenderse como una estrategia política para procesar demandas sociales crecientes sin abrir de inmediato una instancia legislativa directa.
Si bien el diálogo social es legítimo como mecanismo de participación, enciende ciertas señales de alarma que algunos actores lo utilicen para impulsar una reversión de la reforma previsional, bajo la consigna de construir un sistema “más justo” o “más generoso”, sin ofrecer alternativas viables para su financiamiento. La evidencia disponible indica que Uruguay enfrentaba un problema estructural de sostenibilidad previsional, que no se resuelve ahora ampliando de forma indiscriminada beneficios o reduciendo años de trabajo, como proponen algunas organizaciones. Las proyecciones de población que presentó el INE la semana pasada son alarmantes. Indican que en el año 2070 habrá solo un niño de hasta 14 años por cada 3 adultos mayores de 65 años, cuando hoy en día la ratio es 1 a 1 (y en el año 1908 era de 16 niños por cada adulto mayor). El envejecimiento de la población es dramático. Esto significará menos trabajadores activos financiando más pasivos durante más tiempo, en un país que ya destina en el orden del 13% del PIB a jubilaciones y pensiones. ¿Quién sostendrá el sistema de pasividades en el futuro?
¿Qué implican las políticas para la frontera norte (devolución de impuestos, habilitar micro importaciones)?
Son medidas focalizadas para mitigar la pérdida de competitividad comercial frente a la diferencia de precios con Brasil. La devolución de impuestos (como el IVA), o el descuento en el precio de algunos bienes como el combustible y la formalización de pequeñas importaciones apuntan a sostener el comercio local, evitar cierres de empresas y proteger empleos. También reflejan un reconocimiento del problema estructural de las zonas fronterizas, donde las asimetrías de precios por alteraciones puntuales del tipo de cambio bilateral generan desempleo, informalidad y pérdida de dinamismo económico.
Y si bien las medidas anunciadas pueden contener parte del problema, también pueden generar efectos adversos no deseados. Por ejemplo, pueden generar contrabando interno. Productos ingresados legalmente por residentes fronterizos –amparados en regímenes especiales– o adquiridos a menores precios, pueden ser luego revendidos en otros departamentos del país, erosionando la base comercial de zonas no beneficiadas por el régimen y fomentando un comercio informal “legalizado”. Genera además asimetrías fiscales dentro del país. Si no hay controles estrictos, estas medidas pueden terminar favoreciendo a quienes operan en la frontera, pero en perjuicio del comercio minorista formal del resto del país, lo que puede generar tensiones entre departamentos. Puede haber además captura de beneficios por actores no previstos. Por ejemplo, comerciantes de mayor escala o intermediarios pueden aprovechar los beneficios pensados para consumidores o pequeños comerciantes, distorsionando el objetivo redistributivo de la política.
Por otra parte, estas medidas, aunque coyunturalmente necesarias, son insuficientes para resolver las enormes desigualdades regionales de fondo. La frontera norte históricamente ha quedado rezagada en bienestar frente al sur más desarrollado. La disparidad entre el norte y el sur es notoria en indicadores clave. Por ejemplo, en 2024 mientras para la media de Uruguay el porcentaje de hogares pobres alcanzó al 13,4%, en los departamentos de la frontera norte del país (Artigas, Rivera, Cerro Largo) estuvo por encima del 24%. Los departamentos fronterizos presentan niveles elevados de informalidad laboral, es decir, trabajadores que se desempeñan sin registro ni protección social. En 2024 Artigas encabezó el ranking con 48,8% de sus trabajadores en la informalidad, seguido de Cerro Largo con 45,5%. Rivera también mostró un alto 39%, muy por encima del promedio país (22,7%).
La frontera norte requiere una política de desarrollo territorial, con objetivos claros, institucionalidad robusta, recursos continuos y compromiso sostenido del Estado. Si bien ha habido avances, se requiere aún mucho más. Esa política debería priorizar la inversión en infraestructura productiva y conectividad, el fortalecimiento de la educación técnica y terciaria, especialmente en áreas vinculadas a empleos del futuro, la instalación de capacidades estatales y tecnológicas descentralizadas, y un esquema de incentivos a la inversión diseñado para generar empleo formal y calificado en la región.
Sin una transformación profunda de este tipo, las medidas actuales seguirán siendo reactivas y fragmentarias, sin lograr alterar el patrón histórico de desigualdad territorial que se remonta al nacimiento de la República.
¿Estas medidas pueden mejorar la recaudación a través de la formalización?
Sí, en la medida que logren atraer actividades que hoy operan en la informalidad y que se evite su mal uso como lo señalaba en la pregunta anterior. La devolución parcial de impuestos y la habilitación de mecanismos de micro importación legal pueden ampliar la base tributaria, especialmente en DGI y BPS, y reducir la evasión. No es inmediato ni garantizado, pero en el mediano plazo puede mejorar tanto la recaudación como el control fiscal en los departamentos beneficiados.
¿Los reclamos de mayores impuestos a los sectores más ricos forman parte de estas propuestas? ¿Son viables?
No han sido parte explícita de las medidas anunciadas por el Ejecutivo, pero sí forman parte del discurso de ciertos sectores sociales y políticos.
Uruguay tiene un sistema tributario donde los impuestos directos a la renta personal tienen cierta progresividad, pero el peso global de la carga tributaria recae en gran medida sobre el consumo y los salarios, lo que limita su capacidad redistributiva. La sostenibilidad del sistema fiscal y de protección social no puede descansar exclusivamente sobre los ingresos medios y bajos. Pero cualquier reforma en ese sentido debe estar cuidadosamente diseñada para evitar impactos contraproducentes en la inversión productiva y en el cumplimiento tributario.
Parte del debate de fondo es el clásico dilema entre eficiencia y equidad. La eficiencia busca que el sistema tributario recaude sin generar distorsiones que desincentiven la inversión, el empleo, la formalización o el clima de negocios y, por tanto, que no tenga impactos negativos sobre la producción. La equidad, en cambio, apunta a que quienes tienen mayor capacidad económica aporten proporcionalmente más, para financiar bienes públicos y reducir desigualdades.
Quienes priorizan la eficiencia señalan que subir impuestos a los sectores de más ingresos puede desincentivar la inversión, fomentar la evasión o la fuga de capitales, y dañar el clima de negocios. Quienes priorizan la equidad recuerdan que un sistema impositivo que no grava adecuadamente a los sectores de mayor capacidad contributiva tiende a consolidar la desigualdad, limita la legitimidad fiscal y reduce la capacidad del Estado para financiar bienes públicos de calidad.
Subir impuestos a los sectores de mayores ingresos puede mejorar la equidad, pero si se diseña mal, puede afectar la eficiencia, promoviendo evasión o desinversión y efectos económicos adversos. Por eso, el desafío es encontrar un equilibrio realista y técnicamente sólido entre ambos objetivos.
La viabilidad política y económica de una propuesta de este tipo, que no parece estar arriba de la mesa en este momento, dependerá de cómo se diseñe, cuál sea el contexto fiscal, y si forma parte de una reforma integral que combine eficiencia recaudatoria y justicia distributiva.
Mi opinión es que aún existe un amplio margen para mejorar la eficiencia del gasto público, lo que permitiría atender compromisos sociales sin necesidad de recurrir, al menos en primera instancia, a aumentos impositivos. Es en esa línea donde deberían concentrarse prioritariamente los esfuerzos de política fiscal”.
El Dr. Diego Aboal es investigador del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve, Uruguay) y director para América Latina de Inseras. Tiene un doctorado en Economía de la University of Essex (Reino Unido) y dos maestrías en Economía, una de la London School of Economics (Reino Unido) y otra de la Universidad de la República (Uruguay). Es profesor en la Universidad ORT y en la Universidad de la República de Uruguay. En los años 2007-2008 fue Lecturer temporario de Econometría en la Maestría en Finanzas de la Universidad de Cambridge (Reino Unido). Ha sido asesor del ministro de Economía y Finanzas de Uruguay en los años 2001-2002.
